Миграционная политика для большинства стран мира, в том числе и России, становится все более важным фактором обеспечения национальной безопасности. Это обусловлено, прежде всего, тенденцией к значительной активизации миграционных процессов, которая наблюдается постоянно. Самым наглядным примером здесь выступает развитие международного туризма, что было следствием роста жизни в ведущих странах мира (не только США, Японии и государств ЕС, но и СНГ) относительного удешевления морских, воздушных и железнодорожных перевозок. Объем международного туризма в 2011 г. составил от 900 до 980 млн. чел. Практически каждый восьмой человек мира провел свой отпуск вне пределов своего государства. В условиях глобального кризиса начавшегося 2008 – 2010 гг. этот показатель несколько сократился), но на перспективу рост международного туризма вполне вероятен.
Никто не связывает с туризмом рост угроз национальной безопасности. Это обусловлено тем, что с одной стороны, официально оформленные туристические потоки в аэропортах и иных пунктах пересечения границ достаточно жестко контролируются соответствующими таможенными службами, с другой — экономической выгодностью туристов для принимающих их стран. Разумеется; под видом туристов могут прибывать резиденты террористических, криминальных структур, недружественных государств, но защита от этой практики ограничивает (хотя и не полностью исключает) подобные возможности.
Значительно возросли потоки людей, въезжающих в зарубежные страны с целью трудоустройства, получения, образования, в качестве беженцев, с целью воссоединения семей и т.д.
Традиционно различают четыре вида иммиграции:
– трудовая иммиграция (сюда входят как мигранты, получившие вид на жительство, так и сезонные рабочие);
– воссоединение семей, что подразумевает переселение родственников тех иммигрантов, что смогли обосноваться на новом месте;
– нелегальная иммиграция;
– беженцы.
В 1960 г. в мире было зарегистрировано 76 млн. мигрантов, в 2000 г. — 175 млн., в 2005 уже 192 млн., в 2011 – их число превысило 200 млн. человек. При этом, интенсивность миграционных процессов нарастает. В 1970 – 1980- гг. число зарегистрированных мигрантов увеличилось на 18 млн., в 1980 – 1990-е — на 27 млн. (подобный рост был связан с полномасштабным вовлечением в орбиту миграционных процессов, стран, ранее ограничивавших выезд своих граждан — СССР, Восточной Европы, Китая, Вьетнама). В 1990 – 2000 гг. численность мигрантов возросла еще на 21 млн. человек.
Наибольшую привлекательность для мигрантов представляют Северная Америка и Западная Европа. За 1970-2000 гг. количество зарегистрированных мигрантов в США и Канаде увеличилось с 13 до 41 млн. человек, их доля в общей численности населения этих стран возросла с 5,6 % до 12,9 %. Аналогичные показатели для государств Евросоюза за тот же период составили 19 млн. и 33 млн. чел., 4,1 % и 6,4 %. При этом, в ряде стран удельный вес мигрантов намного выше средних значений. Например, в Андорре, Макао, Особом административном районе КНР (Гонконг), Гуаме, Монако, Ка-таре, Объединенных арабских эмиратах их доля в общей численности населения достигает 60 %.» Подобное положение объясняется тем, что в указанных государствах с небольшой численностью коренного населения развитие экономики осуществляется в основном за счет трудовых мигрантов.
Растут масштабы нелегальной иммиграции. К этой категории принято относить лиц, незаконно пересекших государственную границу, людей, оставшихся в стране пребывания после истечения срока действия визы, а также получивших разрешение на въезд в страну на основе представления не соответствующих действительности сведений (например, о заключении брака, который оказывается фиктивным).
Точной оценки числа нелегальных мигрантов естественно, быть не может. По приблизительным данным за 2010 г., в каждой из таких стран Европы, как Франция, Испания, Италия, Греция, Австрия, Великобритания их бы-ло около 60 тыс. чел.
Намного большее число нелегальных мигрантов находится в США — по оценке 2010 г. — около 13,55 млн. чел. Основная их часть это – выходцы из Мексики (59,8 %) и других латиноамериканских стран (27 %). Как правило, они нелегально пересекают довольно протяженную границу Соединенных Штатов с Мексикой и селятся в приграничных, южных штатах – Калифорнии (25 % всех нелегалов) и Техасе (16 %).
Рассмотрим факторы миграции. Причины роста миграционных процессов неоднозначны, но наибольшее значение играют социально-экономические и демографические факторы. Основные потоки миграций идут в направлении с Юга на Север и с Востока на Запад: в США — из стран Латинской Америки, в Англию — из бывших колоний, во Францию — из исламских государств Севера Африки, также, в основном, ее бывших владений, в Германию — из Турции и бывшей Югославии. Иначе говоря — из стран с низким уровнем жизни в относительно процветающие государства.
Несмотря на высокую динамику развития отдельных ранее слаборазвитых стран (Бразилии, Индии, Китая, Сингапура, Малайзии, Таиланда, Филиппин, Индонезии и др.) разрыв в уровне доходов на душу населения между ними и «Севером» остается высоким. По данным начала XXI века между Латинской Америкой и США — более чем в пять раз, между государствами Африки и странами Евросоюза — примерно в 15 раз. Кроме того, в «незападном» мире (Африка, исламские государства, Индия), благодаря высокому уровню рождаемости, значительную часть населения составляет высокодинамичная молодежь в возрасте 15-24 лет, готовая рисковать, искать новое местожительство и т.д. (в исламском мире — в 1980-2005 гг. около 20 % населения, в странах ЕС — не более 10 %).
Благодаря глобализации, особенно в информационной сфере, молодые люди в слаборазвитых странах оказываются неплохо осведомлены, об уровне жизни в развитом мире, возможностях, которые открылись перед их сверстниками и родственниками, получившими работу в ведущих странах «Севера».
Фантастический уровень безработицы в ряде стран «Юга» выступает дополнительным стимулом миграций в страны «Севера». По данным международной статистики, уровень в 50 % и более безработного трудоспособного населения превышают острова Науру, Либерия, Зимбабве, Буркина-Фасо, Кокосовые острова, Туркменистан, Джибути, Восточный Тимор и Замбия. Для большинства государств мира уровень в 10 % безработных и выше стал нормой. В развитых странах уровень безработицы обычно колеблется в пре-делах показателей 5 – 7% трудоспособного населения.
Далее, сказывается технологический разрыв, связанный с концентрацией развития наиболее перспективных и высокооплачиваемых научно-исследовательских работ в ограниченной группе стран мира, где лидируют США, страны ЕС и Япония. В какой-то мере, подобные разработки начали проводиться в Китае, Индии, Южной Корее, Бразилии и ряде других стран, но пока их участие в них не носит столь масштабного характера. Соответственно, молодые люди из государств Азии, Африки, Латинской Америки, ряда государств СНГ, получившие высококачественное образование, нередко не могут найти применения своим знаниям и талантам на родине, и вынуждены, искать возможности их использования в странах, обладающих большими возможностями научно-технических разработок.
Следующий фактор миграции связан с проблемой беженцев. Их доля в общем объеме легальных перемещений населения с 1970 по 2011 гг. увеличилась с 5,5 % до 12,8 % (в абсолютном выражении — с 4,4 млн. до 27 млн. чел.) В том числе — из стран Азии к этой категории принадлежит 27 %, из стран Африки — 24 % мигрантов.
Источником роста числа подобной категории мигрантов выступают этнические чистки и локальные конфликты, неоднократно происходившие в последние годы во многих странах мира, политика репрессивных, авторитарных режимов, побуждающих к эмиграции людей, не согласных с ней.
Рассчитывать на сокращение миграционного давления с «Юга» на «Се-вер», связанного с социально-экономическими и политическим факторами в ближайшее время не приходится. Является ли оно, однако, фактором угрозы национальной безопасности или источником развития? Этот вопрос не имеет однозначного ответа.
Показательно, в этом плане, что самые активные сторонники либеральной глобализации, подразумевающей свободу перемещения капиталов, факторов размещения производства, никогда не ставили вопрос о полностью свободном перемещении рабочей силы. Говоря об уменьшении роли национального государства в определении экономических приоритетов, они не ставили вопроса об отказе от контроля над миграционной политикой.
Рассмотрим позитивные и негативные аспекты миграций.
Миграции имеют двоякое значение: Они способны выступать как позитивным, так и негативным фактором развития, современного мира.
О туризме выше уже говорилось. По имеющимся данным, ежегодный доход от него в странах Европы достигает 433 млрд. долл., Азии и Тихоокеанского бассейна — 188 млрд. долл., Северной и Южной. Америки — 171 млрд. долл., Африки — 32 млрд. долл. Подобный уровень доходов превышает все возможные издержки, например; связанные с тем, что какое-то число туристов может превратиться в нелегальных иммигрантов. Кроме того, туризм выполняет важную функцию: он содействует расширению кругозора людей, их ознакомления с иными-культурами.
К позитивным аспектам современных трудовых миграций можно отнести следующее.
Во-первых, они, в какой-то мере, облегчают социально-экономическое и политическое положение в развивающихся странах, являющихся основными поставщиками рабочей силы на международный рынок труда. Несколько снижается острота проблем безработицы. Трудовые мигранты, как правило, переводят часть заработанных средств, своим родственникам, остающимся в стране происхождения, что нередко выступает основным источником существования многих семей. Далее, эмигрантами обычно становятся молодые, наиболее пассионарные люди, которые, оставаясь на родине, с большой степенью вероятности, примут участие в протестных, радикальных движениях или криминальной деятельности. Эмиграция дает им шанс на самореализацию в новых условиях. Для стран Европы 100-150 лет назад таким «предохранительным клапаном», позволившим смягчить остроту многих социальных проблем, стала эмиграция в Соединенные Штаты, отчасти — в заморские «белые» владения Великобритании.
Во-вторых, страны, принимающие мигрантов, также получают значительные выгоды. Во многих государствах «старого света», в условиях низкого уровня рождаемости и увеличения средней продолжительности жизни, наблюдается рост удельного веса людей пенсионного возраста, абсолютное и относительное сокращение численности трудоспособных граждан. Миграция представленная относительно молодыми людьми — позволяет компенсировать нехватку рабочих рук. Кроме того, иммигранты соглашаются выполнять низкооплачиваемую работу, не требующего высокой квалификации, которая представляется коренным жителям невыгодной и не достаточно престижной. В тех случаях, когда иммигрируют квалифицированные специалисты, получившие высококачественное образование, принимающая страна экономит на подготовке научных кадров.
Одновременно, опыт многих стран показал, что миграционные процессы могут, хотя это и нельзя, считать предопределенным, со временем порождать негативные эффекты. Так, массовая миграция приводит к возникновению консолидированных общин инокультурных меньшинств, полностью или частично отвергающих ценности страны пребывания; Их численность даже трудно определить, поскольку статистика регистрирует только число официально находящихся в стране мигрантов, не имеющих гражданства. По примерным данным, в 2005 г. в странах ЕС насчитывалось 15-20 млн. мусульман, в том числе во Франции — от 4 до 5 млн., в Германии — около 3 млн., в Великобритании — примерно 1,5 млн., по 700 тыс. в Нидерландах и Италии.
Дети и внуки иммигрантов из исламских стран, по законам большинства государств мира, являются их законными гражданами, но нередко они разделяют мировосприятие страны происхождения своих родителей, чувствуют себя чуждыми и нежелательными в странах своего рождения. Отсюда молодежные бунты, охватившие Францию в начале XXI века, поддержка, которую получает международный терроризм среди, ряда молодых людей из исламских стран, учившихся в государствах Запада. Так, по данным ЦРУ, среди 172 членов международных террористических организаций (таких, как «Аль-Каэда», Египетский исламский джихад», «Джаама исламия» и др.), привлеченных за последние годы к суду за участие в терактах, преобладали люди молодого возраста (около 25 лет), получившие образование на уровне колледжа или университета: 70 % из них присоединились к джихаду, постоянно проживая за пределами своей родной страны. Иначе говоря, они ощущали себе дискомфортно в инокультурной среде, что и толкнуло их на путь участия в террористических структурах.
Ответом на инокультурную миграцию выступает рост ксенофобии в отношении мигрантов в странах, их принимающих, подъем экстремистских, националистических, по сути дела — антидемократических движений.. Как констатирует С. Хантингтон, «Мусульманские общины — будь то турецкая в Германии или алжирская во Франции не интегрировались в принявшие их культуры и практически ничего для этого не делают, что беспокоит европейцев… Неприятие иммигрантов, общественностью и враждебное отношение к мигрантам проявляются в актах насилия против иммигрантских сообществ и отдельных людей… Значительно повысилось число голосов, которые избиратели отдают за правые, националистические и антииммиграционные партии.
По данным международного Бюро труда в Женеве, вопросы расизма и насилия на почве межэтнических отношений приобрели большую актуальность. Столкновения происходят не только между европейскими экстремистами и молодежью из кварталов, населенных мигрантами, но и между представителями различных групп этнических меньшинств. Так, в Великобритании не редкость конфликты между мусульманами, выходцами из Пакистана и представителями индийской общины. В США напряженные отношения складываются между афроамериканцами и мигрантами из Латинской Америки, и те и другие нередко проявляют агрессивность по отношению к выходцам из стран Азии. Как правило, это связано с фактором трудовых отношений, поскольку мигранты из разных стран нередко конкурируют за одни и те же «ниши» в сфере занятости.
Напряженность в межобщинных отношениях вызывает вполне закономерное раздражение в развитых странах. Однако, политические партии и движения, выступающие с откровенно расистскими, ксенофобскими лозунгами, в большинстве демократических стран, не получили общенациональной, массовой поддержки. В значительной мере, это было связано с тем, что идеи ужесточения контроля над иммиграцией, ее ограничения были взяты на вооружение ведущими политическими партиями. В итоге, как отмечает отечественный ученый Г.И. Вайнштейн, «в результате определенной радикализации респектабельных политических сил правый радикализм все отчетливее превращается из некоего маргинального для западноевропейской демократии явления в один из ее структурных элементов».
Учитывая весьма сильные в обществе антииммигрантские настроения, многие правительства стран Западной Европы вводили ограничения на трудовые миграции. Однако проблему уже сложившихся инокультурных общин это не решает. При высоком уровне рождаемости среди выходцев из стран «Юга», созданные ими общины обрели способность к самовоспроизводству. Как утверждает С. Хантингтон, на долю иммигрантов приходится 10 % всех рождений в странах Западной Европы, а в ряде городов, где особо велика концентрация мигрантов, таких как Брюссель — 60%.
Кроме того, ограничения неузаконенную иммиграцию никак не влияют на наиболее негативные ее аспекты, связанные с нелегальной миграцией. Прежде всего, лица, стремящиеся нелегально устроить свою жизнь в другом государстве, прекрасно знают, что они нарушают закон; и сознательно идут на это. Соответственно, от них можно ожидать и иных проявлений противоправного поведения. И действительно, согласно данным по США; именно нелегальные мигранты ответственны за значительную часть таких преступлений, как участие в наркотраффике, организация банд уличных грабителей, терактов, торговля секс-рабынями (только в Соединенные Штаты их ввозится около 50 тыс. в год), и т.д.
Далее, нелегальные мигранты, многие из которых прибывают из стран с жарким климатом, где распространены болезни, которые не существуют или практически побеждены в развитых государствах (лихорадка Эбола, малярия, туберкулез, проказа и т.д.) не проходят никакого медицинского контроля, а при заболеваниях, избегают обращения к врачам страны пребывания. Это создает угрозу здоровью широких масс населения ведущих стран мира.
Наконец, отмечается экономический ущерб, который наносят стране пребывания нелегальные мигранты. Они, в основном, используются на работах, не требующих высокой квалификации (в США примерно 3 % нелегалов заняты на фермах, 33 % в сфере услуг, 16 % в строительстве, 17 % — в ремонтных мастерских, 12 % работают продавцами). Они готовы работать за меньшую оплату, чем легальные мигранты и «свои» работники, что пример-но, на 4 % сбивает стоимость рабочей силы. Большинство нелегалов не платят налогов, но когда возникает возможность воспользоваться программами социальной помощи, они охотно к ней прибегают. В частности, их дети, родившиеся в США, имеют право на целый комплекс услуг, включая предоставление образования, на что тратится, по примерной оценке, 28,6 млрд. долл. ежегодно. Все эти, достаточно известные факты, естественно, усиливают ксенофобию по отношению к миграциям.
Отечественный ученый И.П. Цапенко считает, что к экономическому урону, причиняемому миграциями, в том числе и нелегальными, следует причислить увеличение расходов на борьбу с международным терроризмом, деятельностью наркомафии, криминализацией бизнеса, что подрывает к нему доверие. Упоминается также возмещение убытков от вандализма, ложащееся тяжким бременем на страховые агентства, сложности состояния городских кварталов и муниципальных округов, где проживают мигранты с низким уровнем дохода, практически не платящие налогов, что приводит к деградации местной системы образованиями здравоохранения (в тех странах, где они субсидируются местными органами власти). Не будучи экономистом, автор данной работы не может дать компетентную, тем более количественную оценку подобным суждениям, хотя они выглядят весьма убедительно.
Означает ли, однако, существование негативных аспектов миграции неизбежность обострения межэтнических, межрасовых и межнациональных трений в принимающих иммигрантов странах? Как справедливо пишет С. Хантингтон, отвечая на этот вопрос, «будущее не предопределено окончательно; и ни одно будущее не является неизменным». По мнению американского аналитика; многое зависит от способности стран Запада ограничить иммиграцию; ассимилировать или обособить инокультурные общины, иначе говоря; от миграционной политики Задачи миграционной политики, в современном мире, значительно расширяются. С точки зрения ее функций, она по-прежнему призвана регулировать миграционные потоки (иммиграцию; эмиграцию, внутренние миграции)}. порядок въезда и выезда из, страны, приобретения гражданства, пребывания неграждан на территории государства,. Пресекать инфильтрацию нелегальных мигрантов и т.д. В то же время, важней задачей (реализуемой, в том числе, через выполнение указанных функций) становится минимизация негативных последствий активизации миграционных процессов и максимизация— позитивных.
Зарубежный опыт показывает, что возможны, различные стратегические ориентации миграционной политики.
Ассимиляция иммигрантов означает распыление их среди сообщества и постоянное их поглощение так, что по возможности они становятся неотличимы от гомогенного коренного, населения: В современных условиях роста интенсивности миграционных потоков это едва ли возможно.
Интеграция предполагает, что иммигранты и их. потомки принимают базовые ценности и законы принимающего; их общества; но частично сохраняют определенные культурные традиции страны происхождения (в питании, религии, семейных традициях и ритуалах и т.д.).
Взаимное существование различных культур («мультикультурализм») означает терпимость, и. даже подчеркивание этнических и других отличий, таким образом, что определенные группы сосуществуют и взаимодействуют.
При этом в идеале, образуется разнородное по составу, но стабильное общество.
Мультикультурная модель основана на идее о том, что культурные разнообразия внутри общества вполне в норме вещей. Иммигранты здесь являются равноправными пользователями системы образования, участниками рынка руда и жилья, а также полноправными участниками демократического процесса принятия решений. Дня этой модели приоритетной задачей является достижение равенства перед законом. Во многом это обеспечивается с помощью законов о гражданстве, но государства, придерживающиеся этой модели, могут и непосредственно уравнивать приезжих иностранцев и местное население в политических и гражданских правах. В Нидерландах, например, наделяют местным избирательным правом неевропейских граждан, которые реально проживают в стране более пяти лет. Однако право голосовать и выставлять себя в качестве кандидата на национальных выборах остается все исключительной привилегией граждан этой страны. Здесь проводится, кроме того, конкретная политика, нацеленная на интеграцию иммигрантов и их детей, где под интеграцией понимается обеспечение равного доступа к ресурсной и институциональной системе. Эта политика не имеет ничего общей симиляцией, напротив, создаются все условия для институционализации иммигрантской культуры и религии.
В целом, в Западной Европе, когда в 1970 – 1980-е гг. во многих странах явно проявилась тенденция к формированию инокультурных общин мигрантов одной стороны, начали приниматься меры по сокращению иммиграции. С другой, возникли дискуссии по вопросу о том, какая модель — ассимиляции, постепенной интеграции иммигрантов, или «мультикультурализма» более эффективна. Как отмечала отечественный ученый И.С. Семененко, «Модели интеграционной политики подвергаются сегодня пересмотру или существенной корректировке во всех без исключения демократических странах, принимающих мигрантов».
Возможно, было бы преувеличением утверждать, что в современных условиях миграционная политика становится ключевым элементом обеспечения национальной безопасности, но бесспорно, что она становится) весьма значимой ее составляющей, тесно взаимосвязанной со стратегическими ориентирами внешне- и внутриполитического курса государства в целом.
Что принципиально важно отметить, в США и странах Западной Европы миграционная политика весьма существенно различается, кроме того, единой, полностью согласованной модели; отношений к миграциям пока не сложилось и в странах Евросоюза. Каждая, из них сохраняет свою специфику миграционного законодательства — несмотря» на, согласованность многих норм. Миграционная политика во многом связана с соответствующими историческими, традициями стран, принимающих иммигрантов, их геополитическим и геоэкономическим положением, особенностями национальной само-идентификации. В то же время, наблюдается наличие общей тенденции к сближению подходов стран Евросоюза к проблемам внешних миграций на основе балансирования между интеграционным подходом и принятием мультикультурализма.
Более того, можно констатировать существенное давление политической и академической элиты, международных, наднациональных структур в пользу повышения уровня терпимости европейцев в отношении мигрантов из слаборазвитых стран.
В Брюсселе 9-11 июля. 2007 г. состоялся первый глобальный форум по миграциям и развитию, в его работе участвовали ведущие эксперты по проблемам миграций из развитых и развивающихся стран, представитель Генерального секретаря ООН, специализированных организаций ООН (Международной организации труда, ЮНЕСКО, Верховного комиссара ООН по делам беженцев и т.д.). Как указывалось в итоговом документе форума, «был утвержден новый подход к миграциям, ставящий в центр дискуссий о них проблемы развития. Переход к парадигме развития позволил рассматривать легальную миграцию как источник возможности для развития, а не угроз». Да-лее отмечалось, что хотя миграции взаимовыгодны для стран происхождения и пребывания мигрантов, требуются усилия, как правительств, так и общественности, чтобы решить возникающие проблемы в конструктивном духе.
В духе решений форума, лондонский институт исследований общественной политики (Institute for Public Policy Research), близкий к руководству лейбористской партии, в 2009 г. начал серию публикаций по проблемам миграций, призванную содействовать широким дискуссиям в обществе. Авторы проекта доказывают, что получившие широкое распространение в начале XXI взгляды, согласно которым иммиграция в Англию способствует росту безработицы и сбивают зарплаты, ошибочны. По их мнению, приток ми-грантов не влияет ни на занятость коренных британцев, ни на их доходы, а порой способствует их росту.
Разумеется, слепое копирование весьма многообразного, неоднозначного зарубежного опыта не может быть конструктивным для России. Так, очевидно, что ассимиляция мигрантов в многонациональной России в принципе невозможна. Опыт интеграции и мультикультурализма, без таких крайностей, как введение квот для определенных этнических групп населения при поступлении в вузы, предоставлении работы и т.д. видимо, заслуживают внимания. Бесспорно, интересны и заслуживают внимания попытки влиятельных фракций академической и политической элиты привлечь внимание общества к позитивным аспектам миграций, воспрепятствовать распространению расизма и ксенофобии.