Становление и развитие местного самоуправления в России обусловливает необходимость теоретического осмысления данных процессов в правовом аспекте, используя анализ исторического прошлого, зарубежного опыта и современных тенденций. Создается российская система местного самоуправления, о которой можно говорить, как о модели организации местного самоуправления.

Как и большинство терминов «самоуправление» (имеется в виду в социальных науках) не имеет точного и единого научного значения и разными авторами понимается различно.

Понятие «самоуправление», как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается неодинаково. Наиболее полное и широкое толкование этому понятию было дано еще в XVII столетии в Англии (self-goverment), оттуда заимствовано в прошлом веке государствоведами Германии и России. Любопытно, что во Франции соответствующего термина вовсе не существует, и он заменен понятиями «децентрализация» (decentralisation) или «муниципальная власть» (pouvoir muni)².

СвешниковМ.И. определял местное самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенным местным административным органам³.

Градовский А.Д. определял самоуправление как один их видов распределения власти: «самоуправление — есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства»⁴.

Лазаревский Н.И. определял самоуправление как⁵:

1. осуществление правительственных прав по поручению государства;

2. деятельность, состоящую в исполнении местных задач государственного управления;

3. исполнение задач, государственного управления самим государством.

Также самоуправление понималось как¹: самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (Евтихеев И.И.) ; форма осуществления государственных функций при помощи независимых — в той или иной мере лиц и учреждений (Нольде Б.Е.); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б.Н.Чичерин ).

Анализируя вышеприведенные точки зрения, можно сделать вывод, что понятие местного самоуправления тесным образом связано с политико — правовой природой этого явления.

Как отмечает В.И. Фадеев², теоретические основы учения о местном самоуправлении разрабатываются в первой половине прошлого века. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа в лице таких ее выдающихся ученых XIX века, как Гнейст, Штейн, Лобанд и др. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины, основные начала которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Ее представители считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.

Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления органы не государства, а общины. В рамках этой теории наряду с исполнительной, законодательной, судебной властью признавалась и местная власть.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. Общественная теория выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного самоуправления¹. Однако практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно — правовой, но и публичный характер, свойственные органам публичной власти, получил свои полномочия от государства. Кроме того, оказалась, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных ( местных) и дел государственных, поручения для исполнения органам. В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60 — е годы XIX столетия.

Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Сущность самоуправления сформулировал Н.И. Лазаревский. Согласно его взглядам, она должна определяться четырьмя пунктами: «самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; органы самоуправления являются органами и представителями самого государства».²

Рассматривая различные теории нужно отметить, что любое государство для эффективного осуществления своих функций нуждается в местном самоуправлении, без чего нет надежного управления в целом. Это положение особенно очевидно в условиях современного социального пространства, когда в мире произошли информационная и управленческая революции, раскрепостившие внутренние силы саморазвития сложных социальных систем.

Известно, что полное самоуправление означает отсутствие подчинения организации в решении своих задач кому — либо ( чему — либо) из вне, кроме закона. Ограниченное самоуправление может быть и при свободном выполнении определенных функций, и при решении отдельных задач. С этой точки зрения любой человек и любая организация осуществляют определенное самоуправление.

История человечества не знает фактов добровольной передачи власти теми, кто ее имеет, тем, на кого эта власть распространяется. Самые «мягкие» случаи перехода от децентрализации к самоуправлению наблюдались при угрозе жесточайшего социального конфликта.

В Советском Союзе и в России есть многочисленные примеры развития территориального управления. В прошлом России хорошо известны военные поселения. ¹Такие поселения и целые города сохранились до сих пор. Дожили до нашего времени и особые этнические поселения, например, староверов, которые были и поныне остаются самостоятельными и осуществляют идеальное самоуправление.

Однако современная практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена, особенно трудно четко выделить собственно местные дела, отличные от общественных; функции местного самоуправления отражают не только частноправовой характер, но и публичный. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло отражение в теориях современных ученых. Некоторые их них отмечают, что разграничивая в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций.²

В различных странах в настоящее время выработана по крайней мере три модели местного самоуправления, которые обеспечивают по разному и его самостоятельность, и, с другой стороны, необходимый государственный контроль. В последние десятилетия, как отмечает профессор В.Е. Чиркин³, появляются идеи, что местное самоуправление — это продолжение государственной власти, в большинстве стран принята та же концепция, что и у нас, а именно: местное самоуправление — это публичная власть существующая наряду с государственной.

С.А. Авакьян² отмечал некоторые бесспорные существенные признаки местного самоуправления, свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти. К примеру, различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать, органы же местного самоуправления — власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах указанных ей верховной властью.

Заметим, что Б.Н. Чичериным³ выделялись основные «выгоды и преимущества» местного самоуправления:

Во первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

В четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом… Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

В пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

Наконец, в шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.

 

 

2. ПОНЯТИЕ «МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ» В ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНАХ, ЗАКОНАХ СУБЪЕКТОВ РФ, УСТАВАХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

 

Европейская хартия местного самоуправления была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. Ратификация Европейской хартии местного самоуправления и приведение российского законодательства о местном самоуправлении в соответствие с ней являлось одним из условий вступления России в Совет Европы. Европейская хартия местного самоуправления была ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998г.¹

В Европейской хартии местного самоуправления « под местным самоуправлением понимаются право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения».² В статье 1 Закона » О местном самоуправлении в РСФСР» местное самоуправление определялось как организация деятельности граждан для самостоятельного, под свою ответственность решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его национальных, этнических и иных особенностей на основе законодательства РФ.

Местное самоуправление, согласно Хартии, составляет одну из основ любого демократического строя. Так, например, в соответствии со статьей 2 Хартии принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны. Кроме того, в Хартии закрепляется, что местное самоуправление осуществляется не только выборными органами, но и через формы прямого участия граждан. Важную роль играют, и положений Хартии об общих принципах экономической и финансово-налоговой политики государства применительно к местным органам власти.

 

Конституция РФ. Главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих местное самоуправление, занимают конституционные нормы. Конституционные нормы представляют собой совокупность юридических принципов и предписаний, которые определяют политико-правовую природу местного самоуправления, закрепляют основные права граждан в области местного самоуправления, регулируют основы правового статуса органов местного самоуправления и их взаимоотношений с государством.

В Конституции РФ уделяется достаточно много внимании вопросам местного самоуправления. Местное самоуправление упоминается в таких статьях, как 3,8,9,12,15,18,24,32,33,40,41,43,’46,72,130 – 133; ему посвящена глава 8 Конституции РФ. -«Если сравнить число норм о местном самоуправлении, закрепленных в Конституции Российской Федерации, и о какой-либо другой отрасли права, кроме конституционного, то можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше, чем о других отраслях права»¹.

Характер и пределы правого регулирования местного самоуправления определяются федеральными актами, актами субъектов Российской федерации и локальными актами, теснейшим образом связаны, с федеративным устройством государства и политико-правовой природой местного самоуправления.

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Иными словами, Российская Федерация должна принимать рамочные законы, определяя общие принципы и подходы, устанавливая пределы правового регулирования; конкретное содержание, учет местной специфики и особенностей формирования местного самоуправления должно определяться субъектами Российской Федерации самостоятельно. Это в теории. На практике же функции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации четко не определены.

Пункт «н» статьи 72 Конституции РФ закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Из данной конституционной нормы необходимо выделить то, что относится к государственной власти, и то, что относится к местному самоуправлению.

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является наиболее важным для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, формирования законодательства о местном самоуправлении. Федеральный закон определяет: общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации; правовые основы местного самоуправления; организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления; финансово-экономические основы местного самоуправления; основные принципы и подходы к определению полномочий органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Первую редакцию закона Президент РФ подписал 28 августа 1995 г. Закон вступил в силу с 1 сентября 1995 г. На основании этого закона формировалась правовая основа местного самоуправления, принимались соответствующие нормативные акты; были проведены выборы в органы местного самоуправления, образованы муниципальные образования, принимались уставы муниципальных образований, формировались финансовые и экономические основы местного самоуправления. Закон имел огромное значение для становления местного самоуправления в Российской Федерации.

Однако текст закона был далеко не совершенен, что создало предпосылки для принятия новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного Самоуправления в Российской Федерации». Осенью 2003 г. была принята новая редакция закона, внесшая существенные изменения в правовой статус местного самоуправления. Этим законом признается утратившим силу Федеральный закон от 28 августа 1995г. (со всеми поправками) с момента вступления в силу нового закона. По сути, 6 октября 2003 г. появился новый закон со старым названием. Часть норм вступила в силу с момента опубликования (закон был опубликован в «Российской газете» 8 октября 2003 г.), большая часть норм вступает в силу с 1 января 2006 г. В переходных положениях (ст. 84-85) отражено осуществление местного самоуправления в переходный период (до полного вступления в силу закона в 2006 г.). Например, требования статьи 35 нового закона о численности депутатов представительных органов муниципальных образований применяются в отношении указанных органов, дата выборов которых назначена после вступления в силу закона (т. е. после 8 октября 2003г.).

Новый закон радикально изменяет характер законодательства о местном самоуправлении. В частности, он ограничивает возможность контроля субъектов РФ над органами местного самоуправления определенным перечнем вопросов. Прямо устанавливается, что в случаях, где предусмотрено совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, в частности при возникновении разногласий, приоритетное значение имеет федеральный закон. Более того, в законе регулируются и те вопросы организации местного самоуправления, которые раньше были отнесены к ведению субъектов РФ.

Иные федеральные законы. В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления. Общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права, — более 1300, из них федеральных законов — более 150¹. Следует назвать такие федеральные законы, как «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и др.

Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, делятся на две группы:

1) законы, регулирующие только отдельные вопросы местного самоуправления (например, федеральные законы о муниципальной службы финансовых основах местного самоуправления и т.д.);

2) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сфере общественной жизни (например, федеральные законы о занятости расселения, об образовании и т. д.).

В соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, настоящему Федеральному закону применяются Конституция РФ и настоящий Федеральный закон.

5. Федеральные подзаконные акты .На федеральном уровне кроме законов вопросы местного самоуправления регулируются и другими нормативными актами. Так, обе палаты парламента РФ принимали постановления по вопросам местного самоуправления. Одними из наиболее известных являлись: постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (в ред. от 10 сентября 1993г.); постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. № 572-П ГД «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения».    

Важную роль в правовом регулировании местного самоуправления играют указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Указами Президента РФ реформировалось местное самоуправление, отдельные аспекты местного самоуправления, такие как реформа ЖКХ, реформа муниципальных органов охраны правопорядка, решались иные вопросы. В предыдущих главах уже давалась характеристика указов Президента РФ о реформе местного самоуправления.

Решения Конституционного Суда РФ, иных судов. Значительное место в настоящее время отводится решениям судебных органов, и в первую очередь решениям Конституционного Суда РФ. Наиболее значительные решения судебных органов будут приведены далее.

В настоящее время происходит формирование правовых основ местного самоуправления на региональном уровне. Следует констатировать, что в различных регионах по-разному относятся к принятию законов, регулирующих становление и развитие местного самоуправления. Например, в Волгоградской, Пермской областях, Ханты-Мансийском автономном округе принято более 30 законов, в Республиках Коми, Татарстан, Хакасия .

В субъектах Российской Федерации вопросы местного самоуправления : :регулируются конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, подзаконными актами.

Наиболее значительными для становления и развития местного самоуправления являются законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Неоднозначность прочтения конституционной нормы приводит к появлению разных подходов к осуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Это, в частности, отражается в формулировке названия закона о местном самоуправлении. В субъектах Российской Федерации встречаются законы:

1. О местном самоуправлении (по этому пути идет большинство субъектов Российской Федераций, например Красноярский, Приморский края, Камчатская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Республика Тыва и др.).

2. Об организации местного самоуправления (Республики Марий Эл, Чувашия, Приморский край, Волгоградская, Нижегородская, Оренбургская, Читинская, Ульяновская области, город Москва, Еврейская АО).

3. Об основах местного самоуправления (Алтайский край, Калининградская область).

4. Об общих принципах организации местного самоуправления (Республика Бурятия, Амурская, Липецкая, Сахалинская, Ярославская области).

Структура законов субъектов Российской Федерации в регионах также отличается большим разнообразием

Практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы, регулирующие вопросы формирования органов местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации на первое место ставится решение разных проблем, необходимых для формирования местного самоуправления как одного из демократических институтов. В большинстве субъектов РФ приняты законы о местном референдуме, о муниципальной службе, о государственной регистрации уставов муниципальных образований, об административно-территориальном устройстве, о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, о собраниях и сходах, о территориальном общественном самоуправлении, об обращениях в органы местного самоуправления, о наделении органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ (НА ПРИМЕРЕ РОССИИ)

 

В соответствии со статьей 12 Конституции РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Другими словами, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это предполагает, в свою очередь, организационную обособленность местного самоуправления, муниципальной власти от государственной власти¹.

Еще около 10 лет назад Г. В. Барабашев характеризовал концепцию негосударственной природы местного самоуправления как миф, который создан на основе взятия устаревшей западной концепции местного самоуправления. По его мнению, местное самоуправление – это государственная власть особого рода². Сейчас это представление претерпело существенные коррективы.

Анализ норм Конституции РФ дает основание для следующего утверждения³: наряду с принципом горизонтального разделения власти (ст. 10 Конституции РФ) существует и принцип вертикального разделения власти (ст. 5,11,12 Конституции РФ). Таким образом, власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную.

По мнению К. Ф. Шеремета, «статья 12 Конституции… не делает органы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности. Это такой же по качеству элемент государственности. С точки зрения юридической оценки — это органы власти, как и вся вышестоящая структура. Не надо представлять, что здесь совершенно иная природа. Это публично-правовые учреждения»⁴.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. Мэ 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Конституции Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»¹ было введено понятие публичной власти. Фактически впервые термин «публичная власть» был использован в юридическом документе. В вышеназванном постановлении говорится, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образом, в Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти – государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.

Будучи разновидностью публичной власти, муниципальная власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. Именно это позволяет рассматривать и муниципальную и государственную власть в качестве разновидностей публичной власти. К таким признакам относится, например, четко выраженный институализированный характер. И государственная и муниципальная власть характеризуются наличием специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть, органы государственной власти и органы местного самоуправления соответственно. И государственная и муниципальная власть обладают непрерывностью во времени, универсальностью, всеобщностью. Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления основана на Конституции РФ, законах и иных нормативных актах.

Обе ветви власти существуют в рамках определенной территории (территория государства в целом, субъекта РФ, муниципального образования) по отношению ко всем находящимся на ней лицам. Территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами². В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке, они не факультативны. Такая правовая позиция была выражена в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области»¹, в котором достаточно четко было отмечено, что от права на местное самоуправление нельзя отказаться.

В случае неисполнения решений и органы государственной власти, и органы местного самоуправления имеют возможность использовать средства законодательно институированного насилия – привлекать к соответствующему виду юридической ответственности, применять иные меры государственного принуждения. Иными словами, у органов местного самоуправления, как и органов государственной власти, есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.

Только органы государственной власти и органы местного самоуправления обладают правом введения и сбора налогов; самостоятельного формирования бюджета.

Необходимо учитывать еще ряд обстоятельств: статус местного самоуправления определяется государством в Конституции РФ и законах, принимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти; местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики.

При обосновании негосударственного характера органов местного самоуправления приводятся обычно такие аргументы. В системе органов местного самоуправления отсутствует строгая иерархия и соподчиненность. В отличие от органов государственной власти органы местного самоуправления действуют не от имени государства, а от имени местного сообщества.

Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения², под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Содержание государственной власти составляют вопросы государственного значения, которые закреплены в статьях 71-72 Конституции РФ. При этом вопросы местного значения решают с учетом особенностей развития своей территории. Некоторые ученые в этой связи отмечают, что, разграничивая, в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления, надо иметь в виду не иную природу органов местного самоуправления, а специфику их функций².

Материально-финансовую базу деятельности органов местного самоуправления составляет муниципальная собственность и муниципальный бюджет; органов государственной власти — государственная собственность и государственный бюджет.

Органы местного самоуправления являются уровнем власти, наиболее приближенным к населению, они обладают более тесной связью с населением, чем федеральные органы. На муниципальном уровне гораздо большее значение имеют формы непосредственного участия населения. У органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

Кроме того, органы местного самоуправления не обладают правом осуществления собственно законодательной власти. Отсутствие права издания законов по тем или иным вопросам, для данной местности заменяющих законы общие, является достаточно важным критерием, отличающим местное самоуправление. Безусловно, органы местного самоуправления издают нормативные акты, содержащие правила поведения общего характера. Но они не относятся к законам, по своей природе являются подзаконными актами.

Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией уста-навливать свою компетенцию», т. е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства как такового местное сообщество не обладает суверенитетом³.

Подытоживая все вышеизложенное, следует констатировать, что муниципальная власть — это система властеотношений, реализующая функции местного самоуправления, основанная на аппарате принуждения. Муниципальная власть является разновидностью не только социальной, но и публичной власти (власти над обществом), действует в пределах муниципального образования, реализуется от имени местного сообщества Органами местного самоуправления и основана на нормах права.

Муниципальная власть может быть определена как форма общественных отношений, в которых согласно нормам местного сообщества Деятельность одних субъектов, воздействуя на деятельность других субъектов, изменяет или стабилизирует ее в соответствии со своими целями в рамках общегосударственной политики.

Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Это, кстати, подметил еще дореволюционный ученый В. Ф. Матвеев. Он писал, что «относительная зависимость органов самоуправления носила двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от которых они непосредственно получали свои полномочия, т.е. от избирателей, а с другой — правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций, а следовательно, и от различных способов воздействия на местные органы»¹.

Поэтому необходимо отметить, что, несмотря на двойственную природу муниципальной власти, существующее в настоящее время конституционное разделение государственной власти и местного самоуправления на две самостоятельные властные структуры имеет под собой практическое основание. Органы местного самоуправления — элемент публично-властного механизма общества. Юридическое лишение государственных начал для органов местного самоуправления добавит к их реальной слабости еще и слабость правовую².

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Конституция Российской Федерации: Принята всеобщим народным голосованием 12 декабря 1993 г.
   
2. Гражданский Кодекс РФ. Ч. 1 от 30 ноября 1994 г.// СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
   
3. Гражданский кодекс РФ. Ч. 2 от 26 января 1996 г.// СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
   
4. ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 № 126-ФЗ в ред. ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ// СЗ РФ. 21003. № 40. Ст. 3822
   
5. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ ( в ред. ФЗ от 06. 10. 2004 № 53 -ФЗ) // СЗ РФ. 21003. № 40. Ст. 3822
   
6. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние проблемы и перспективы. М., 1994.
   
7. Авакьян С.А.. Местное самоуправление в Российской Федерации : концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1996. № 2. С. 3 — 33.
   
8. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в РФ («круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право, 1997, № 5.
   
9. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996
   
10. Градовский А.Д. История местного самоуправления в России / Собр.соч., СПб 2000.
    
11. Коваленко А.И. Конституционное право РФ. М., 2004.
    
12. Козлов Ю.М. Исполнительная власть : муниципальный уровень // Вестник МГУ. Серия 11., Право, 1993. № 2.
    
13. Комментарий к Конституции РФ. М., 2004.
    
14. Комментарий к Федеральному закону » Об общих правилах организации местного самоуправления в РФ». М., 1997.
    
15. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.
    
16. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: — М.: Изд-во «Юристъ», 2004.
    
17. Лазаревский М.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб., 1995. Т. 15.
    
18. Муниципальное право / Под ред. Н. С. Бондаря. М., 2002.
    
19. Основные теории местного самоуправления : происхождение и развитие. М., 1996.
    
20. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. – М., 2003.
    
21. Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. СПб . 2000.
    
22. Славин М.М. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. / Под ред. Шеремета К.Ф., 2003.
    
23. Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 48
    
24. Шугрина Е.С. Муниципальное право. – Новосибирск: Изд-во» Новосибирского университета», 2003.
    
25. Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 2000.
    
26. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.
    
27. Чичерин Б.Н. О народном самоуправлении. М., 1966.
    
28. Элеменкин В.Г. Вопросы местного самоуправления в Российской Федерации. Астрахань. 1997
    
29. Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 1997.
    
30. Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления. – М.: Изд-во «Ось-89″,2000.