Темпы и масштабы социально-политических преобразований в России обуславливают возрастание роли конституционного регулирования, требуют обновления конституционного законодательства. Сегодня конституционная реформа охватывает основные сферы общественно-политической жизни страны и суть этой реформы — создание правовой модели постперестроечного общества. Конституции призваны юридически закрепить баланс интересов личности, общества и государства, социальных слоев и этнических групп, отразить основополагающие общецивилизаци-онные принципы — от признания человека высшей ценностью до парламентаризма и разделения властей в государственно-правовой сфере на основе единого конституционно-правового пространства.

Тем не менее, если в СССР конституции бывших союзных и автономных республик копировали союзную конституцию и были как две капли воды похожи одна на другую, то сейчас конституционные преобразования в республиках порождают множество оригинальных моделей и демонстрируют разнообразие конституционных решений. Поэтому конституционное законодательство в нашем федеративном государстве привлекает пристальное внимание ученых-го-сударствоведов.

Российская Федерация и республики в ее составе прошли длительный путь конституционного правотворчества.

Национальный аспект, наряду с проблемой государственности русского народа в краях и областях, стал важнейшим катализатором построения в России современной федерации. Республики России, ставшие участниками разработки нового Союзного договора в 1990-1991 г.г., вслед за союзными республиками, провозгласили свой суверенитет. Позднее автономные области России (за исключением одной) самопреобразовались в республики и также приняли декларации о государственном суверенитете.

Пересмотр основ общественного и государственного устройства России, который начался именно в этот период, привел к обновлению всего массива конституционного законодательства в Российской Федерации.

Приобретя в 1990 г. реальный статус суверенного государства, Россия получила стартовые условия и уникальный шанс для формирования принципиально иной концепции федеративных отношений. В этом направлении был сделан значительный шаг: 31 марта 1992 г. подавляющим большинством регионов России (за исключением Татарстана и Чечни) был подписан Федеративный договор, который сыграл немаловажную роль в достижении стабильности и построении федеративного государства.

Однако, одновременно с процессом, направленным на укрепление российского федерализма, в стране получил развитие и процесс дезинтеграции, усиленный тем, что, наряду с Федеративным договором, появилась порядка сорока соглашений органов федерации с органами отдельных субъектов. Кроме того, хотя Конституция РФ принятая в декабре 1993 г., предусматривала принятие субъектами федерации своих основных законов: конституций (для республик) и уставов, тем не менее несколько субъектов федерации успели обзавестись своими конституциями еще до принятия Конституции РФ, в 1992-1993 г.г. В 1992 г. были приняты конституции республик Татарстан и Саха (Якутия), а также дудаевского режима Чечни; в 1993 г. к ним присоединились республики Тыва и Башкортостан.

Сегодня представляется очевидным, что первыми, опережая федеральное законотворчество, приняли свои конституции именно те субъекты федерации, которые, еще в период принятия деклараций о своем государственном суверенитете стремились реально стать субъектами Союза ССР, а после его распада — обеспечить себе максимальную независимость от России. Не удивительно, что как раз эти конституции имели наибольшие расхождения с федеральным основным законом (чеченский же вариант вообще показал, что устойчивость России как федерации оказалось под угрозой). Не способствовали укреплению федерации также те двухсторонние договоры между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, которые тоже отчасти противоречили Конституции РФ. Выпал из единого правового поля России ряд текущих нормативных актов субъектов. Все это если и не поставило Российскую Федерацию на грань распада, то во всяком случае придало ей выраженный деволюционный характер, обессилило центр.

В целом, период с 1991 по 2000 г. можно, с нашей точки зрения, определить как переходный этап «деволюционного федерализма», характеризующийся чрезмерной самостоятельностью субъектов и слабостью центра, когда произошла передача субъектам таких объемов власти, которые внесли пагубный для федерации дисбаланс в отношения центра с регионами.

Центробежная тенденция в развитии российского федерализма на этом этапе сочеталась с естественным ростом национальной самоиндификации народов, которым умело воспользовались в своих целях националистические силы в ряде субъектов Федерации

Последние годы президентства Бориса Ельцина ознаменовались бесконечными, и уже в силу одного этого безрезультатными, дискуссиями о необходимости срочного внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, принятую на референдуме 12 декабря 1993 года. Предлагалось прежде всего изменить механизм распределения полномочий между федеральными органами государственной власти с тем, чтобы закрепить и расширить контрольные функции палат Парламента, усилить самостоятельность Правительства, ввести институт вице-президента и т.д. За всеми этими предложениями легко угадывалось стремление урезать права президента., свести к почти исключительно ритуальным обязанностям до того, как она перейдет к новому главе государства. И одновременно усилить позиции Парламента в системе «сдержек и противовесов2, добиться дистанцирования Правительства от Президента, повысить роль Государственной Думы. Иными словами, конституционная реформа задумывалась как исключительно «верхушечная».

Первые месяцы президентства Владимира Путина ознаменовались энергичными, и уже в силу одного этого результативными, атаками на статутарные акты субъектов Федерации. Конституции республик и уставы краев и областей были объявлены — и не без оснований — вместилищем антиконституционных положений. Полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах было предписано в первую очередь озаботиться их срочным очищением от противоречий с федеральной конституцией. И в законодательных органах субъектов Федерации начался неторопливый процесс приведения статутарных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Есть и другой серьезный довод в пользу синхронизации конституционных реформ на федеральном и региональном уровнях. Дело в том, что пределы разнообразия конституций субъектов федерации всегда задаются федеральной конституцией. Если этот важнейший принцип не соблюдается, то возникает разрыв правового пространства как результат наличия противоречий, коллизий между правовыми нормами конституционного уровня. В этом случае либо федерация распадается, либо федеральный центр, опираясь на поддержку лояльных ему субъектов федерации, а еще лучше — на поддержку населения, силой (совершенно не обязательно военной) наводит правовой порядок в субъектах федерации с «отклоняющимся» законодательством.

Итак, конституция субъекта федерации всегда является в той или иной степени вариацией на тему федеральной конституции. Однако степень зависимости конституционных текстов может варьироваться в очень широких пределах. Это зависит от того, сколь детально федеральная конституция регулирует отношения, составляющие ее предмет, сколь широко она распространяет пределы этого предмета и сколь велики отведенные ею границы для законотворчества субъектов федерации.

В советскую эпоху конституции субъектов федерации — хоть союзных республик, хоть автономных — отчасти текстуально повторяли нормы Конституции СССР, отчасти конкретизировали их применительно к своему, республиканскому предмету регулирования. Иным и не мог быть результат применения так называемого «принципа демократического централизма». Но никакого отношения к реальному федерализму это не имеет.

Реальный федерализм предполагает соединение разнообразия, накопление разнообразия и единство в многообразии. Отсюда следует, что конституции субъектов федерации могут быть разнообразны. Единообразны они должны быть лишь в том, что касается предметов исключительной компетенции федерации. Вот почему процесс формирования федеральной конституции должен проходить одновременно с процессом формирования конституций субъектов федерации. Только так можно обеспечить, чтобы федеральная конституция вобрала в себя все то необходимое разнообразие, которое открыло бы путь развитию разнообразия конституционных актов субъектов федерации.

Подлинные причины необходимости переустройства федерации коренятся не в недостаточно продуманном распределении полномочий между федеральными органами государственной власти или между ними и органами государственной власти субъектов Федерации, а в неопределенности или недовыясненности самой доктрины российского федерализма.

Основной, статутарный акт любого субъекта Федерации в соответствии с проектом новой редакции Конституции Российской Федерации имеет общее название «конституция». Этот документ для населения, органов власти и органов местного самоуправления данного субъекта Федерации является вторым после федеральной Конституции важнейшим актом прямого действия. Поэтому каждая его норма должна иметь юридический смысл, быть практической основой для устройства публичной власти на территории субъекта, а также основой для разрешения правовых споров, в том числе в судебном порядке. Поэтому, в частности, наличие в статутарном акте субъекта норм, текстуально повторяющих положения федеральной Конституции, только запутывает смысл и значение конституции региональной, затрудняют ее практическое применение, порождают вопросы относительно правового обоснования воспроизведения одних норм и, напротив, игнорирования других.

Соответствие региональной и федеральной конституции может и должно быть обеспечено совершенно иным путем. В статутарном акте субъекта федерации важно обеспечить:

во-первых, отсутствие противоречий между основами конституционного строя федерации и конституционным устройством ее субъекта;

во-вторых, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гарантированных федеральной конституцией;

в-третьих, соблюдение принципов, установленных федеральной конституцией, при решении вопросов административно-территориального устройства, системы органов государственной власти и местного самоуправления.

При этом свобода законодательной фантазии субъекта федерации ограничена лишь в трех случаях. Он не правомочен там, где федеральная конституция:

категорически предоставила исключительные права Федерации;

предоставила права Федерации и запретила использование аналогичных прав субъектами Федерации;

предоставила Федерации права, которым аналогичные права субъектов полностью противоречат и являются неприемлемыми.

Разумеется, при таком подходе региональные конституции могут сильно отличаться друг от друга.

Представляется, что примерная структура конституции субъекта Федерации могла бы включать следующие элементы.

1. Основы государственно-правового устройства субъекта Федерации.

2. Административно-территориальное устройство субъекта Федерации.

3. Собственность, финансы и налоги субъекта Федерации.

4. Законодательная власть субъекта Федерации.

5. Глава субъекта Федерации. Исполнительная власть.

6. Судебная власть субъекта Федерации.

7. Пересмотр и внесение поправок в Конституцию субъекта Федерации.

8. Заключительные и переходные положения.

Статутарный акт субъекта должен также содержать описание компетенции законодательного органа. В случае, если парламент имеет двухпалатное строение, описывается компетенция каждой из палат. При этом целесообразно отдельно описать «кадровые» полномочия и все остальные. «Кадровые» полномочия связаны в большой мере с принципом разделения властей и весьма ярко характеризуют состояние этого принципа.

2. Содержание предложений по поправкам к конституции

 

Конституция любой страны  со  временем  подвергается  изменениям  -  их требует сама жизнь. Конституция Российской Федерации одна из  самых  сложных в мире по процедуре внесения в нее  изменений  и  дополнений.  Для  принятия поправок требуется не менее двух  третей  субъектов  федерации.  Не  во  все главы Конституции российский парламент может вносить изменения.

Текст Конституции требует глубокого научного комментирования, а отдельные ее положения — официального толкования. Как известно, право официального толкования принадлежит в соответствии с ч.5 ст.125 Конституционному Суду Российской Федерации. Толкование тем более необходимо, что процедура пересмотра Конституции и внесения в нее поправок весьма сложна.

Такой порядок изменения Конституции можно оценить позитивно, если вспомнить, что в прежнюю Конституцию за недолгий срок ее действия было внесено свыше 500 различных поправок, нередко внутренне несогласованных и противоречащих друг другу.

Предложение о поправках и пересмотре положений Конституции могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 134). По прежней Конституции предложения о ее изменении мог внести и отдельный депутат.

Конституция 1993 г. установила, что некоторые ее главы не могут быть пересмотрены в рамках действия данной Конституции. Это относится к гл. 1 «Основы конституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» и гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».

Как закреплено в ч. 1 ст. 135 Конституции, эти главы не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

В ч. 2 ст, 135 определен порядок пересмотра данных глав:

а)    предложение об этом должно быть поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

б)    при положительном результате такого голосования в палатах в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание;

в)    последнее уполномочено либо подтвердить неизменность
Конституции, либо разработать проект новой Конституции;

г)    этот проект или принимается Конституционным Собранием
2/з голосов от общего числа его членов, или выносится на всенародное голосование;

1 Такой закон к настоящему времени не принят.

 

д) конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условий, что в нем приняло участие более половины избирателей (т.е. тех, которые включены в общий список избирателей).

Конституция определяет не только порядок ее пересмотра, т.е. принятия новой Конституции, но и порядок принятия конституционных поправок.

Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» детально урегулировал процедуры рассмотрения поправок палатами Федерального Собрания, принятия закона о поправке к Конституции РФ, одобрения последнего законодательными (представительными) органами субъектов Федерации:, а также порядок опубликования закона и вступления его в силу, внесения поправки в текст Конституции.

Теперь для принятия поправок к гл.3—8 действующей Конституции требуется согласие квалифицированного большинства депутатов палат Федерального Собрания и не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Достичь такого согласия даже в условиях гражданского мира очень трудно, особенно когда речь идет о принципиальных изменениях. Еще более сложна реализация поправок к главам Конституции, закрепляющим основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина. Она возможна только путем разработки проекта новой Конституции, который принимается квалифицированным большинством специально для этой цели созываемого Конституционного Собрания либо всенародным голосованием.

С учетом сказанного вполне объяснимо, что за прошедшие два года, несмотря на достаточно жесткую критику Конституции, содержание ее оставалось неизменным. Первые, достаточно энергичные шаги Государственной Думы и других участников законодательной инициативы по внесению конституционных поправок не встретили поддержки у членов Совета Федерации, а без этого невозможно дальнейшее прохождение поправок в рамках конституционной процедуры. Вместе с тем их анализ представляет интерес для читателей, поскольку они в известной мере предопределяют развитие конституционный реформы.
       Содержание поправок, предлагаемых различными участниками законодательного процесса, в основном касается ст.83, 90, 100—105 Конституции. Наибольшая часть их затрагивает прерогативы Президента, расширяет контрольные функции палат Федерального Собрания. Некоторые поправки увеличивают процедурные сроки прохождения законов после их принятия Государственной Думой. Можно выделить несколько позиций, по которым группируются предложения комитетов палат и других участников законодательной инициативы.

1. Суть поправки к ст.83 заключается в передаче права утверждать военную доктрину Российской Федерации от Президента в ведение Государственной Думы либо Совета Федерации. На наш взгляд, представляется предпочтительным и логичным, чтобы этот документ утверждал Верховный Главнокомандующий, которым является Президент Российской Федерации. По своему содержанию военная доктрина — это своего рода программа, система концептуальных взглядов, а не законодательный акт, содержащий нормативные предписания. Кроме того, вряд ли целесообразно создание такого положения, при котором один субъект утверждает эту доктрину, а другой — несет ответственность за ее реализацию.

2. Предложения о поправках к ст.83 и 103 Конституции направлены на расширение полномочий Государственной Думы и наделение ее правом давать согласие на назначение не только Председателя федерального Правительства, но и его заместителей, а также министров обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей федеральных служб безопасности, внешней разведки и контрразведки. Ряд субъектов законодательной инициативы предлагают включить в этот перечень еще и министров экономики, финансов, председателя Государственного комитета по управлению имуществом и предоставить Государственной Думе право решать вопрос о доверии министрам, назначенным с ее согласия.

Принятие данных поправок, по мнению сторонников действующей системы разделения властей, представляет собой существенное ограничение полномочий Президента и Председателя Правительства Российской Федерации и, с другой стороны, придает Государственной Думе — законодательному органу — не свойственные ей полномочия по назначению членов Правительства. Логика этих суждений представляется далеко не безупречной, ведь даже в типично президентской республике — США назначение многих должностных лиц исполнительной власти производится Президентом «по совету и с согласия Сената» (ст.11 Конституции США).

Предложения об уточнении ст.100 Конституции касаются предоставления права палатам Федерального Собрания собираться совместно не только для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств, но и в иных случаях по решению палат. Принцип раздельного заседания палат исходит из различий правовой природы и функций каждой из палат. Как известно, Государственная Дума представляет интересы избирателей в целом, а Совет Федерации — интересы населения субъектов Федерации, что гарантирует невозможность принятия законодательных решений, ущемляющих права регионов России. Раздельное заседание палат призвано не допустить давления депутатов одной палаты на депутатов другой. Это — общее правило. Однако совместные заседания палат, как представляется, могут проводиться и в случаях, прямо не указанных в Конституции. Такие основания могли бы определяться регламентами палат без ущерба для Конституции, поскольку они затрагивают вопросы внутренней жизни парламента.

4. Поправки к ст.101, 102, 103 Конституции, предлагаемые Государственной Думой, предусматривают закрепление за палатами Федерального Собрания права на создание комиссий для проведения парламентских расследований. Явка в такие комиссии и представление им документов обязательны. При оценке актуальности этой поправки следует выяснить, содержит ли Конституция ограничения для следственных комиссий парламента, требуется ли такая поправка по существу и с юридической точки зрения.

Контрольные полномочия парламента, по мнению многих юристов, в действующей Конституции по сравнению с прежней сильно ослаблены. В актуальности усиления парламентского контроля, особенно в отношении исполнительной власти, есть свои резоны и практическая необходимость, однако его рамки должны быть четко зафиксированы федеральным законом. Нельзя исключить, что в условиях переходного периода и при отсутствии специального закона такой контроль может привести к неоправданному расширению «следственных» функций палат Федерального Собрания в ущерб законодательному процессу, а также к «сведению счетов» победителей с побежденными после очередных парламентских и президентских выборов. Надо учитывать непредсказуемость каждого нового состава парламента в своих решениях и в отношении оппонентов. Для российских условий не менее важно укрепить независимость судов и прокуратуры, призванных проводить следствие и вершить правосудие.

Заметим, что упомянутая поправка, устанавливая принцип парламентского контроля, не содержат конкретного механизма его осуществления, а также санкций, применение которых является необходимой частью эффективного контроля.
       Кроме того, необходима ли в принципе такая поправка? Так, в Конституции США (как и в российской) нет упоминаний о следственных комиссиях законодательного органа. Однако такая форма контроля парламента за деятельностью исполнительной власти никогда не отрицалась в американской конституционной практике. Напротив, осуществление таких действий рассматривалось как обязанность представительного органа, прямо вытекающая из принципа разделения властей. Между тем в дискуссиях на эту тему в России парламентский контроль расценивается преимущественно, как попытка свести на нет принцип разделения властей, закрепленный в ст.10 Конституции. По-видимому, многие из проблем парламентского контроля могли бы быть решены через толкования Конституционного Суда или путем принятия федеральных законов, содержащих нормы о таком контроле в отдельных сферах деятельности исполнительной власти, что, кстати, и делается на практике.

5. Поправки к ст.109 и 125 Конституции предполагают возложение на Конституционный Суд обязанности давать заключения о наличии конституционных оснований для роспуска Государственной Думы в случае использования Президентом полномочий, закрепленных в ст.111 и 117 Конституции (при выражении недоверия Правительству), и расширение, таким образом, полномочий Конституционного Суда. Положения ст.111 и 117 Конституции содержат исчерпывающий перечень оснований для роспуска. В этих случаях Конституционный Суд будет поставлен перед необходимостью констатации свершившегося факта вместо толкования ее статей. Нельзя также не видеть опасности вовлечения этой судебной инстанции в политическую деятельность, если вспомнить события, связанные с конституционным кризисом в России (1992—1993гг.). Видимо, развязку проблемы отношений парламента с Правительством надо искать в более оптимальном варианте разделения властей, реальной ответственности Правительства перед Федеральным Собранием.

6. Поправка к ст.104 Конституции предполагает установление месячного срока для представления Правительством заключений по законопроектам, указанным в ч.3 ст.104 Конституции (затрагивающим федеральный бюджет). Поднятая данной поправкой проблема может быть урегулирована, на наш взгляд, более простым способом, например включением соответствующей правовой нормы в федеральный закон о Правительстве Российской Федерации.

7. Поправка к ст.105 Конституции касается увеличения срока, в течение которого принятый Государственной Думой федеральный закон должен быть передан на рассмотрение Совета Федерации, с пяти до десяти дней (ч.3 ст.105), а также увеличения срока рассмотрения Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов с четырнадцати до тридцати дней (ч.4 ст.105). Представляется, что механическое увеличение сроков неизбежно приведет к затягиванию законодательного процесса. В особенности это касается срока передачи на рассмотрение Совета Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов, который можно считать вполне достаточным для технической подготовки необходимых документов. В то же время полезно дополнить Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации специальными нормами, обеспечивающими соблюдение процедурных сроков. В частности, должно быть правилом без исключений вынесение на третье чтение только полностью подготовленного (в том числе и в юридико-техническом отношении) законопроекта. На наш взгляд, нуждаются также в четкой регламентации отношения между палатами на стадии обсуждения законопроектов в Государственной Думе. Было бы полезно установить в Регламенте Государственной Думы, что замечания членов Совета Федерации должны быть предметом специального рассмотрения в этой палате на всех стадиях прохождения законопроекта.
       Таким образом, анализ указанных поправок показывает, что некоторые из них носят характер уточнения действующих норм Конституции, устраняют отдельные противоречия в них и могут быть, при достижении согласия в палатах парламента и в субъектах Федерации, внесены в Основной Закон России.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Конституция РФ: Принята на всенародном референдуме 12 дек. 1993 г.. М., 2003
   
2. Баглай М.В. Конституционное право РФ, М., 2005.
   
3. Стрекозов В.Г. Конституционное право России, М., 2005.
   
4. Топорнин Б.Н. Почему нужна конституционная реформа // Государство и права, 1995. № 10.
   
5. Хабриева Т.Я. Теоретические проблемы современного Российского конституционализма // Государство и прав. 1999. № 4.