Актуальность выбранной темы определяется тем, что процесс нормотворчества является неотъемлемой частью существования любого общества и государства в целом. Менялись эпохи, на смену одним государствам приходили другие, но неизменной оставалась цель: обеспечение порядка, развитие различных социальных процессов в рамках правовых норм, совершенствование права и развитие общества. С того самого момента, когда возникла необходимость регулирования отношений между государством и обществом в целом и отдельно в каждом из этих элементов, и возникло нормотворчество. В современных демократических государствах правотворческими полномочиями обладают не только государственные органы, но и другие субъекты, которые принимают на основании и во исполнение законов подзаконные нормативные правовые акты.

Объектом исследования работы является исследование понятие нормотворчества как особого вида правовой деятельности определение условий обеспечения нормотворческой деятельности.

Предметом исследования  данной курсовой работы является рассмотрения

Задачи исследования:

– раскрыть природу, сущность и назначение нормотворчества;

– охарактеризовать и проанализировать основные виды нормотворчества;

– рассмотреть условия нормотворческой деятельности.

Поставленные  задачи обуславливают структуру
работы, которая состоит из введения, трех глав, раскрывающих сущность изучаемого понятия. Первая глава посвящена рассмотрению природы и назначения нормотворчества как правового явления. Вторая глава характеризует основные виды нормотворчества. Третья, заключительная глава, раскрывает условия обеспечения нормотворческой деятельности.

Методы исследования, использованные при исследовании –анализ и синтез нормативно-правовой базы, исследовательский метод теоретической литературы, формально-юридический.

Теоретической базой исследования являются работы таких авторов как Алексеев С.С., Бергман Г.ДЖ., Васильев А.В., Власенко Н.А., Коток В.Ф., Малков В.П., Михалева Н.А., Паленина С.В., Чхиквадзе В.Х., Явич Л.С. и др.

 

1.

 

Нормотворчество – одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы — законам и иным нормативным актам — судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Подобных норм и правил очень не хватало советскому обществу. Однако эта нехватка была вызвана не недостаточной разработанностью теории и практики правотворческой деятельности, а другими, далекими от науки причинами.

В буквальном смысле слова правотворчество — это процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых управомоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах. Поэтому закономерно, что вопросы правотворчества постоянно находятся в поле зрения юристов-ученых и практиков, специалистов в области теории и социологии права, а также отдельных юридических дисциплин. Эта проблема постоянно волнует юристов не только России, но и других стран ближнего и дальнего зарубежья. Весьма объемна и разнообразна посвященная этим вопросам специальная литература.

Определения правотворчества многочисленны. Однако их можно свести к двум основным позициям. По мнению одних авторов, правотворчество представляет собой юридически оформленную особую форму или вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (всего народа) в нормативных правовых актах, а также по изменению и отмене правовых актов¹. Другая точка зрения трактует правотворчество более широко. Под правотворчеством понимается направленная на достижение целей развития общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих¹.

Основное различие между приведенными определениями состоит в следующем. В первом случае понятие правотворчества связывается прежде всего с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов. В основу второго определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и кончая ее принятием и введением в действие; при этом сам процесс правотворчества распадается на два этапа. Первый предшествует началу официальной работы над законопроектом по инициативе самого правотворческого органа либо субъекта правотворческой инициативы. Второй включает период официальной работы над проектом субъекта правотворческой инициативы, самого правотворческого органа либо, согласно утвержденному им плану, соответствующего государственного, научного учреждения или общественного объединения.

Анализ юридической литературы показывает, что позиции теоретиков относительно соотношения понятий «нормотворчество» и «механизм правового регулирования» довольно часто не совпадают.

Так, например, Л.С.Явич в учебной литературе отмечал, что нормотворчество осуществляется еще до самого процесса правового регулирования и поэтому не включается в его механизм². В.А.Шабалин же в качестве элементов механизма правового регулирования выделил правотворчество, юридические нормы, законность и правоотношения¹.

Под правотворчеством понимают и один из основных признаков государства. Поскольку среди множества политических организаций только государство в лице своих компетентных органов издает веления, которые имеют обязательную силу для всего населения страны. В.Х.Чхиквадзе говорил о правотворчестве, как о важной отрасли государственной деятельности².

Главной функцией правотворчества является создание нормативных актов. Другие функции – отмена, изменение действующих актов – носят вспомогательный характер. К.Н.Дмитриевцев предложил следующее понятие правотворчества: «Правотворчество – это деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц, заключающаяся в создании (институировании, санкционировании) правовых норм, отражающих существующие тенденции развития личности, общества и государства, деятельность, представляющая собой нахождение компромисса, возникающего в результате учета общего и частного в интересах всех социальных объектов; деятельность, направленная на формирование общественного, группового и индивидуального правосознания с целью упорядочения и регламентации общественных отношений, объективно имеющих правовую природу»³.

В странах континентального права правотворчество реально способствует воплощению замыслов о регламентации общественных отношений в современную действительность в форме нормативных документов. Законодательная деятельность является главным видом правотворчества. Создание подзаконных актов, в том числе министерствами и ведомствами (государственными комитетами, федеральными комиссиями, службами, надзорами, российскими агентствами), также выступает в роли необходимого процесса в механизме правового регулирования.

Нормотворчество – это определенная форма государственной деятельности, направленная на создание, дополнение и отмену норм права.

Нормотворчество – это деятельность не только государственных органов, но и должностных лиц. Именно они – должностные лица (министры, лица, исполняющие их обязанности, руководители ведомств) – чаще всего, а реже коллегии, принимают решение о необходимости издания нормативных актов в министерствах и ведомствах.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативных актов — постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права. «Потребителями» законов являются люди, общество, и нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, ибо любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан. Можно привести немалое число фактов из отечественной истории, когда наша экономика, социальная и духовная сферы пострадали от непродуманных, научно не обоснованных и грубых правовых решений. Мировая история права тоже не свободна от ошибок законодателя. Достаточно привести факт законодательного запрещения в США в период «великой депрессии» производства и потребления спиртного, что вызвало рост контрабанды, мафии и преступности в целом.

Может создаться впечатление, что знание основ правотворчества полезно только тем, кто его осуществляет, — депутатам парламента, членам правительства и т. д. Однако это не так, ибо создание правовых норм — удел государственных органов любых уровней — от высших до местных.

Осуществляя властные полномочия, государство использует разные приемы и методы руководства — оперативное управление, правосудие, надзор и контроль, но эти направления деятельности государства не порождают норм права, хотя и осуществляются на его основе. Следует иметь в виду, что правотворчество не особая функция государства, а правовая форма, правовая «оболочка» государственной деятельности. Например, парламент утверждает государственный бюджет. Рассматривая его по существу, анализируя все статьи доходов и расходов страны, он завершает процесс принятием закона о государственном бюджете.

Таким образом, «акт нормотворчества» имеет два значения. Это деятельность
компетентных органов государства по изданию норм права и результат
данной деятельности, выражающийся в виде юридического документа, закона.

Одна из важнейших характеристик правотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, т.е. деятельность главным образом органов государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому ни адресованы. Но иногда право создается по уполномочию органов государства общественными организациями (в отечественной правовой системе), непосредственно в результате прямого правотворчества народа (на вече в средневековом Новгороде) или суда (в англосаксонской правовой системе).

Смысл и значение правотворчества состоят в том, что избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. При этом требуется учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и применения закона, также выбор оптимальной правовой формы государственного решения (закон, указ, постановление, билль, статут, регламент и пр.).

Государство ведет свою законодательную политику на основе изучения потребностей общества и познания тенденций общественного развития. Основным импульсом к созданию закона или иного нормативно-правового акта служит общественно значимая проблема, острая социальная ситуация, нерешенный вопрос, имеющий значение для большого числа людей, для государства в целом. Искусство законодателя в том и состоит, чтобы, во-первых, вовремя, а во-вторых, точно, адекватными правовыми средствами отреагировать на общественный «вызов», «снять» остроту ситуации. История права знает большое число как удачных нормативно-правовых решений (Французский гражданский кодекс 1804 г., действовавший почти два столетия), так и решений ошибочных, поспешных (в 1927 г. Турция заимствовала Швейцарский гражданский кодекс, которым, в частности, устранялось многоженство. Мусульманское население Турции было не готово к этому, что и вызвало сопротивление многих слоев турецкого общества).

Главная роль в определении времени принятия, содержания и формы правового решения должна принадлежать правовой науке. Именно наука обладает таким научно-познавательным инструментарием, который позволяет почти безошибочно выявлять проблемы общественного развития и юридические средства их решения. Конечно, уровень развития того или иного государства влияет на содержание принимаемых законов. Если для США актуальной является борьба за безопасность на автострадах, а также за чистую окружающую среду, то в России во главе угла находятся защита прав человека, борьба с мафией и преступностью, вопросы федеративного устройства и т.д.

В теории правотворчества признано, что процесс создания права не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени. В связи с этим выделяют, как правило, два этапа правотворческого (законодательного) процесса.

Первый — предпроектный этап — заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы (вопроса), ее общезначимость и актуальность. Оценивает потребность в правовом регулировании как общество, которое через свои институты — лидеров, средства массовой информации, науку — может оказать влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия (экономическими, моральными и пр.).

Например, демократические реформы в Литовской республике потребовали правового закрепления свободы слова и печати. В результате 18 февраля 1990 г. появился Закон о печати, ст. 1 которого утверждала свободу выражения взглядов и устраняла цензуру, а в ст. 4 закреплялось право на получение информации от государственных и общественных организаций. В данном случае правовая форма получила приоритет перед другими видами социального воздействия в таких важных вопросах, как политические свободы.

Второй этап правотворчества называется проектным этапом, или этапом принятия правотворческого решения. Особенность его заключается в том, что, во-первых, эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а во-вторых, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую.

Первая стадия: внесение в правотворческий орган проекта закона субъектом правотворческой инициативы.

Чаще всего инициатором принятия того или иного закона является правительство, которое реализует ту или иную политику и острее других чувствует, в каком акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффективной работы.

В силу изложенного часто законопроект возникает именно потому, что в нем больше всего нуждается исполнительная власть.

В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давления. Например, профессиональные союзы могут оказывать давление на министров, членов парламента, чтобы добиться издания или отмены закона либо внести изменения в существующий закон. Подобная деятельность называется лоббизмом с тех пор, как первые защитники чьих-либо интересов появились в кулуарах (lobby) парламента. Российская политическая практика знает уже немало таких фактов: например, принятие высоких таможенных пошлин, ограничивающих импорт иностранных автомобилей, под влиянием отечественных автомобильных гигантов.

Депутат парламента также имеет право представить законопроект, который может стать законом. Однако на практике эта его возможность весьма ограниченна, особенно если законопроект не предусмотрен программой законотворческих работ, как принято, например, в Российской Государственной Думе, или если законопроект не поддерживает правительство или президент.

Вторая стадия: рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Особая роль в этом процессе принадлежит комиссии по законодательству парламента, за которой по обыкновению остается последнее слово перед вынесением проекта на обсуждение на заседании палаты парламента.

Третья стадия: обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа. Цель такого обсуждения заключается в высказывании предложений, поправок и замечаний отдельными депутатами и фракциями (объединениями депутатов) парламента. Эта стадия может иметь два варианта развития: а) принятие законопроекта в первом чтении; б) возврат его на доработку с последующим прохождением процедуры обсуждения по комиссиям и комитетам парламента.

Четвертая стадия: принятие, законопроекта правотворческим органом во втором (окончательном) чтении. В ряде стран порядок прохождения законопроекта содержит более двух чтений. Например, в Великобритании каждый законопроект читается парламентом трижды.

С процедурной точки зрения, принятие означает лишь то, что проект получил одобрение большинства депутатов палаты (или парламента в целом). С юридической точки зрения, принятие законопроекта составом депутатов парламента — один 13 необходимых юридических фактов, обусловливающих дальнейшее превращение законопроекта в полноценный закон. Для завершения процесса правотворчества необходимы веще несколько важных этапов, логически включаемых в четвертую стадию правотворчества. Это подписание законопроекта главой государства и обнародование (опубликование в средствах массовой информации) текста нового закона.

В большинстве западных стран установлены сроки прохождения законопроекта до момента его принятия: во Франции — 15 дней с момента внесения, в Германии — 6 недель, в Испании — до 20 дней (для срочных законопроектов). В Великобритании для частных законопроектов установлены сроки между стадиями — четыре дня (между первым и вторым чтением), три дня — между стадией доклада и третьим чтением. Россия пока не имеет четкой регламентации сроков рассмотрения законопроектов, что свидетельствует о существующей волоките в Государственной Думе и о возможности определенных политических сил затруднить их прохождение.

Как было уже отмечено, правотворчество — очень значимое направление государственной работы, в связи с чем оно должно строиться на рациональных, прагматических, лишенных какой-либо идеологии эффективных принципах (началах, основополагающих идеях). Вопрос о принципах не носит абстрактно-теоретического характера, его разработка в теории права положительным образом влияет на практику создания юридических нормативных документов. Соблюдение принципов правотворческих ошибок снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц. Итак, принципы правотворчества — это основные начала осуществления правотворческой деятельности.

Рассмотрим наиболее важные из них.

Принцип законности заключается в том, что разработка и принятие нормативно-правовых актов должны происходить с соблюдением правовой процедуры и не выходить за пределы компетенции принимающих и органов. К этому принципу примыкает требование соответствия нормативных актов конституции страны и действующему законодательству.

Принцип научности гласит о том, что подготовка и принятие проекта нормативно-правового акта осуществляется с участием .представителей разных наук. Несомненно, что деятельность ученых-юристов имеет наиболее важное значение для успеха законотворческой работы. Ученые играют важную роль на всех этапах подготовки закона — от разработки концепции законопроекта, выяснения потребности в правовом урегулировании каких-либо общественных взаимосвязей (например, через социологические исследования, наблюдение и анализ) до определения способа и типа правового регулирования и выбора момента принятия нормативного акта (ошибки в этом вопросе чрезвычайно опасны).

Принцип использования правового опыта подразумевает, что всякий вновь разрабатываемый нормативный акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт государств и цивилизации в целом. Это имеет особо важное значение в конце XX в. — века свободного перемещения информационных потоков. Кроме того, вредны и опасны для общественной жизни революционные нововведения, не известные юридической науке и практике.

В последнее время отечественный законодатель широко использует мировой законотворческий опыт, все самое лучшее из накопленного и достигнутого мировой юридической мыслью и юридической практикой. Здесь достаточно оказать на новый Гражданский кодекс Российской Федерации, по своему значению уступающий разве что Конституции страны. В новом ГК появились институты права, заимствованные в своей сути из опыта более развитых в правовом отношении государств (институт доверительной собственности, институт банковской гарантии, институт морального ущерба и пр.). Такое заимствование не носит предосудительного характера, оно общепринято и диктуется юридической целесообразностью.

Принцип демократизма позволяет эффективно выявить истинные стремления и волю народа. Всенародное голосование (референдум) — один из способов придания нормативно-правовому акту высшей юридической силы. Именно в ходе референдума 12 декабря 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации. Однако всенародное голосование — достаточно дорогая процедура, в силу чего наиболее часто она применяется в небольших государствах, где не требует привлечения больших сил и средств. Поэтому наряду с референдумом выражением демократизма правотворчества являются гласность обсуждения законопроекта в правотворческом органе, его свободная критика, предложение альтернативных вариантов и т.д.

Связь с практикой как принцип правотворчества выражает задачу законодателя постоянно отслеживать общественные процессы, ориентироваться на практику применения действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. ВИДЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА

 

Правотворческая деятельность может подразделяться на виды по двум важнейшим основаниям: 1) по субъектам (органам) правотворчества и 2) по содержанию издаваемых каждым органом правотворчества нормативных правовых актов.

По субъектам (органам) правотворчество осуществляется в трех основных формах: принятие нормативных актов органами государства, принятие нормативных актов непосредственно народом путем референдума; заключение соглашений, содержащих нормы права (между государственными органами и общественными объединениями, между работниками и работодателями и т.д.).

Рассмотрим виды правотворчества, которые характеризуют особенности юридической природы процесса создания норм права различными органами государства.

Правотворчество (законотворчество) высших представительных органов. Главным и самым распространенным видом правотворчества является создание законов парламентами. Механизм законопроектной работы парламентов отличается следующими особенностями: 1) ограниченным кругом субъектов законодательной инициативы; 2) строгой процедурой прохождения проекта в парламенте; 3) последовательной сменой стадий правотворчества; 4) множественностью средств юридического реагирования, находящихся в распоряжении законодателя; 5) обусловленностью юридического содержания правотворческого акта кругом регулируемых отношений.

В Российской Федерации именно в этой форме чаще всего осуществляется правотворчество. Правом принятия нормативных правовых актов обладают Федеральное Собрание и его обе палаты (Государственная Дума и Совет Федерации), Президент РФ, Правительство РФ, государственные комитеты, ведомства и министерства РФ.

На региональном уровне правотворческими правомочиями обладают законодательные (представительные) органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органы местного самоуправления — районные, городское, районные в городах, поселковые и сельские. Правотворческую деятельность вправе также осуществлять президенты, правительства, министерства, государственные комитеты и ведомства субъектов РФ, главы администраций соответствующих национально-государственных и административно-территориальных образований.

Полномочия на издание нормативных актов каждого государственного органа определяются Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ и иными законами в зависимости от места, занимаемого каждым из них в системе органов России.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются и обнародуются Президентом РФ. Государственная Дума и Совет Федерации принимают также постановления по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ.

Законы и постановления издаются как по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительному ведению федеральных органов государственной власти, так и по вопросам совместного ведения Федерации и входящих в нее субъектов. Процедура принятия нормативных актов определяется Конституцией РФ и Регламентом палат Федерального Собрания.

Президент РФ как глава государства издает на основе Конституции и федеральных законов указы. Указы Президента РФ могут быть не только нормативного, но и оперативного характера (указы о награждении, о присвоении чинов и званий и др.). Правительство РФ является органом исполнительной власти и правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, если они не входят согласно Конституции и федеральным законам в компетенцию парламента и Президента РФ. Акты нормативного характера Правительство РФ издает в форме постановлений, а акты оперативного характера — в форме распоряжений.

Министерства, государственные комитеты, ведомства являются центральными органами государственного управления. Их полномочия в области руководства порученными им сферами управления, в том числе осуществляемые в форме издания нормативных актов, определены законами, указами Президента и Правительства. Чаще всего министерства издают нормативные акты в форме инструкций, а государственные комитеты — постановлений.

В соответствии с законами органы местного самоуправления обеспечивают путем издания нормативных актов самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения.

Особым видом правотворческих полномочий обладают администрации объединений, предприятий, учреждений. Они вправе издавать локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутреннего порядка. Примером нормативного акта такого рода могут служить правила внутреннего трудового распорядка.

Подзаконное правотворчество. Оно имеет место в случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его высшим представительным органам. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения применения закона.

К субъектам подзаконного правотворчества относятся: президент, правительство, иные высшие органы государства, обладающие по закону правом создания юридических норм и нормативных актов. Основная причина существования этого вида правотворчества заключается в сложности вопросов, которые должны решать органы государства. Парламент не всегда достаточно компетентен, чтобы принять к своему рассмотрению какой-либо сложный технический вопрос, требующий усилий специалистов, а кроме того, не все сложные вопросы современного общества должны рассматриваться парламентом. Есть ситуация, когда решение целесообразнее передать на более низкий уровень, как того требуют нормы, регулирующие компетенцию и прерогативы правотворческих органов.

Другая причина наличия подзаконного правотворчества заключается в том, что парламент часто испытывает дефицит времени, который не позволяет принять соответствующее правовое решение (хотя это и желательно). Вследствие этого происходит передача правотворческих полномочий другим субъектам нормотворчества. Тенденция увеличения подзаконного нормотворчества наблюдается во всех странах. По подсчетам разных исследователей, на 10 законов, принятых парламентом, приходится от 100 до 140 нормативных актов правительства.

Разумеется, подзаконное правотворчество имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

К достоинствам его относятся оперативность; гибкость меньшая формальность; компетентность соответствующих органов, их знание местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения.

К недостаткам подзаконного правотворчества можно {отнести закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой бюрократии и др.

Особый вид правотворчества, примыкающий к подзаконному правотворчеству, — правотворчество органов местного самоуправления и негосударственных юридических лиц.

Референдум как вид правотворчества. Согласно ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является се многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и непосредственно. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы и референдум, в ходе которого устанавливаются правовые нормы.

В отличие от всенародных обсуждений законопроектов, которые широко практиковались в СССР и которые могут носить только рекомендательный характер, в Российской Федерации допускается проведение лишь референдума. По Закону от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации»¹ решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено не иначе как путем .принятия на новом референдуме РФ.

Опыт проведения референдумов в нашей стране и за рубежом выявил не только их достоинства, но и недостатки. Главный из них — узкая запрограммированность возможных ответов. Участник референдума может либо согласиться с предложенным на его рассмотрение решением, ответив «да», либо отклонить его, сказав «нет». Гражданин не может в ходе референдума предложить иное представляющееся ему оптимальным решение либо обусловить свой ответ какими-либо оговорками. Между тем именно активности в выражении своих потребностей, интересов и оригинальных точек зрения на проблему ждет законодатель от населения в ходе всенародного обсуждения. В этом и состоит главная общественная ценность последнего.

Еще один недостаток института референдума состоит в том, что достоверность различных референдумов не может быть одинаковой. Она достаточно высока в случаях, когда гражданам предлагается выразить свое суждение по одному конкретному вопросу (либо выбрать один из нескольких ответов), например, нужно ли отменить полностью смертную казнь либо не стоит и т.п. Значительно ниже достоверность референдумов, когда опрос населения проводится по абстрактным политическим либо организационным вопросам, например, о компетенции того или иного государственного органа и т.п. Кроме того, проводимые за рубежом социологические исследования свидетельствуют, что число голосующих резко возрастает в тех случаях, когда выносимый на референдум вопрос в той или иной мере задевает лично гражданина или несет ему непосредственную выгоду (или ущерб). Выявлен в ходе социологических исследований и круг проблем, особо чувствительных к влиянию пропаганды. В первую очередь к ним относятся все абстрактные опросы, прежде всего референдумы о реформе конституции.

Помочь гражданину заранее определить приоритет своих интересов, а законодателю — выявить истинное мнение народа способна комбинация референдумов и всенародных обсуждений, проводимых по одним и тем же вопросам. В свое время такое предложение было высказано В.Ф. Котоком¹. Ныне эта научная идея воспринята законодателем. Согласно Закону «О референдуме Российской Федерации» центральная комиссия референдума РФ обеспечивает не позже чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего Закона, который предлагается отменить или изменить.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. ОБЕСПЕЧЕНИЕ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

В основе процесса правотворчества лежит отражение явлений общественной и экономической жизни. Своеобразие этого отражения, понимаемого в философском смысле слова, обусловлено санкциями, выполняемыми правом в обществе, и прежде всего ролью права как средства управления и самоуправления. Именно поэтому отражение в законах и подзаконных актах общественных и экономических явлений носит не механический, а творческий характер. Оно должно быть ориентировано на практику и иметь целью ее преобразование в нужном для общества направлении.

Создавая норму права¹, законодатель и иные субъекты правотворчества из всего многообразия общественных отношений избирают только те, которые вообще могут быть урегулированы при помощи права и, следовательно, попадают в область правовой регуляции. Внутри этой сферы подлежат вычленению отношения, еще не урегулированные правом либо урегулированные им недолжным образом или не в полном объеме, т.е. те, где имеется объективная потребность в правовой регламентации.

После этого законодателю необходимо найти, а иным субъектам процесса правотворчества предложить надлежащий способ разрешения возникших вопросов, что связано с поиском наиболее целесообразных, эффективных и ориентированных на общее (типичное) методов и приемов правового регулирования данных общественных отношений. Выбирать приходится и отвечая на вопросы о месте будущей нормы в общей системе права и законодательства; следует ли эти отношения регулировать в законе или в подзаконном акте; в акте федерального органа или органа субъекта РФ; нужно ли при этом издать новый акт либо целесообразно дополнить или уточнить уже действующий и т.д.

Другими словами, основная черта и особенность отражения в нормах права явлений общественной и экономической жизни состоит в многовариантном характере этого процесса, в свою очередь обусловленном вероятностным характером происходящих социальных процессов.

Действие социальных факторов находит свое отражение в нормативном правовом акте и, следовательно, он есть конечный объект их применения. Однако нормативный акт возникает не сам по себе, а в результате правотворческой деятельности. Вот почему влияние любого социального фактора возможно лишь опосредованно — через правотворческую деятельность. Важнейшими функциональными задачами, которые должны быть разрешены в ходе правотворчества, следует считать выявление, измерение и учет факторов, согласование отражающих эти факторы интересов участников процесса создания нормативного правового акта и принятие мер к оптимальному сочетанию интересов в устанавливаемых в акте нормативных предписаниях.

Как уже отмечалось, правотворчество охватывает два этапа — пред-проектный и проектный. Специфика проектного этапа состоит в том, что он включает в себя ряд последовательно сменяющих друг друга стадий, образующих в совокупности правотворческий процесс как разновидность юридического процесса в широком смысле слова¹. Таких основных стадий четыре: 1) правотворческая инициатива; 2) обсуждение проекта нормативного правового акта; 3) принятие нормативного правового акта; 4) обнародование принятого акта. Применительно к законам и важнейшим видам подзаконных актов (указы Президента, правительственные постановления) основные положения правотворческого процесса закреплены в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов РФ, Регламентах правотворческих органов и других законодательных актах.

Правотворческая инициатива — право компетентных органов, организаций и лиц возбуждать перед правотворческим органом вопрос об издании, изменении или отмене нормативного правового акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его правотворческим органом. Правотворческая инициатива может быть реализована в форме предложения или законопроекта и должна иметь необходимое экономическое, социальное и правовое обоснование.

Статья 104 Конституции РФ устанавливает круг субъектов, обладающих правом инициировать принятие, изменение и отмену законов как актов парламента.

Таким правом обладают: Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

В отношении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, Конституция РФ требует наличие обязательно заключения Правительства РФ.

На стадии подготовки законопроекта к его внесению в правотворческий орган определяющими для социального механизма правотворчества являются две основные задачи: выявление социальных факторов, их учет и измерение, а также согласование выражающих этих факторы интересов. Именно на их оптимизацию должно быть прежде всего направлена деятельность субъекта законодательной инициативы.

Повышение профессионализма депутатов, активизация роли науки и специалистов в ходе правотворчества — необходимые условия улучшения качества принимаемых нормативных правовых актов и предпосылки эффективности содержащихся в них норм. Научное обеспечение должно пронизывать все стадии правотворческого процесса. Более того, наука прежде всего призвана быть генератором новых идей о развитии законодательства и о целесообразных путях его обновления, т.е. давать толчок правотворчеству еще на предпроектном этапе, в том числе в ходе научно-практических конференций, на страницах газет и журналов и т.д.

Ценность правовых идей, предлагаемых специалистами-юристами, в том числе являющимися депутатами законодательных органов, во многом определяется объемом информации, которой они располагают. В этом проявляется взаимодействие в процессе правотворчества научного и информационного обеспечивающих факторов. Способствует этому и хорошая организация работы правотворческого органа, в том числе наличие у него активно функционирующей социологической и аналитической службы.

В связи с необходимостью совершенствования не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов РФ особое значение приобретают сравнительно-правовые исследования. Объектом исследований должны быть нормативные правовые акты субъектов РФ и практика их применения. Такие исследования целесообразно проводить и публиковать как применительно ко всем или нескольким субъектам, так и в рамках регионов.

Предоставление всем субъектам Федерации Конституцией РФ права на издание законов предполагает соблюдение общепризнанных стандартов правотворчества на местах. В связи с этим возник ряд вопросов, которые нуждаются в своем политико-правовом и юридико-правовом осмыслении. Среди них в литературе отмечались следующие: а) соотношение правотворчества в субъектах Федерации с общими тенденциями регионального правового регулирования, что предполагает в свою очередь исследование правотворческого процесса в субъектах Федерации и региональной правовой политики; б) проблемы прогнозных оценок законодательного развития регионов и подготовки модельных региональных законов; в) проведение научно-правовых экспертиз правотворческой деятельности регионов, их законодательных инициатив на федеральном уровне; г) организация информационных систем регионального правотворчества и правотворчества зарубежных государств¹.

Необходимо также предусмотреть механизмы приведения актов регионального правотворчества в соответствие с федеральным законодательством и установить порядок ответственности должностных лиц руководящих государственных органов субъектов Федерации за принятие актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству¹.

Особое значение приобретают сравнительно-правовые исследования в контексте создания единого правового пространства стран СНГ. При этом целесообразно широко использовать опыт гармонизации и унификации национального законодательства в рамках Европейского Союза, где для этой цели создана даже специальная программа. Вместе с тем нельзя упускать из виду, что корни европейского правового единства следует искать не в каких-то конкретных системах права, а в процессе интеграции этих систем во всех их разновидностях в западную правовую традицию². Применительно к странам СНГ это предполагает, помимо, прочего, использование опыта сотрудничества союзных республик в вопросах правотворчества в рамках СССР. Такое сотрудничество не может быть сведено только к созданию модельных проектов и разработке рекомендаций. Должны быть налажены стабильный взаимный обмен как уже принятыми законами, так и проектами разрабатываемых законов, проведение совместных научно-практических конференций и, главное, согласование законодательной политики.

На стадиях обсуждения и принятия проекта нормативного правового акта существенное значение имеет планирование законопроектных работ, хотя в организации этого вида деятельности в центре, а тем более на местах многое далеко не совершенно. Планы законоподготовительных работ палат Федерального Собрания пока не сориентированы на создание единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы федерального законодательства. Крайне неравномерны по объему и значимости для общества многие включаемые в план законопроекты. Совершенствование планирования законоподготовительной деятельности возможно и необходимо также за счет консолидации и укрупнения проектов, включаемых в план. Важную роль в этом направлении выполняет в России Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, в состав которой входят представители субъектов права законодательной инициативы, а также ученые-юристы.

Принятие нормативного правового акта — одна из важных стадий правотворчества. Особой спецификой обладает принятие законов — актов законодательных (представительных) органов Федерации и ее субъектов. Особенность законотворчества состоит в том, что принятие закона чаще всего, как бы раздвинуто во времени. Так, согласно Регламенту Государственной Думы рассмотрение законопроектов осуществляется, в виде общего правила, в трех последовательно сменяющих друг друга чтениях, если применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение. Практика работы Государственной Думы свидетельствует, что по одним законопроектам число чтений увеличивается до четырех, а по другим — все три чтения проводятся одновременно, в один день.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. В ходе второго чтения депутаты информируются об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, ответственном за подготовку законопроекта, поступивших по нему поправках и результатах их рассмотрения. Заслушивается мнение представителей Президента РФ и инициаторов законопроекта. После обсуждения законопроект либо принимается за основу либо на голосовании ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Третье чтение законопроекта проводится с целью его принятия в качестве закона. При третьем чтении не допускается внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта.

Конституция РФ (ст. 105) регламентирует порядок принятия федеральных законов. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение другой палаты парламента — Совета Федерации.

На этой стадии принятия законопроекта возможны несколько вариантов. Дело в том, что все принятые Государственной Думой законы разделяются на две группы. Часть законов подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Согласно ст. 106 Конституции к ним относятся федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров РФ; д) статуса и зашиты государственной границы РФ; е) войны и мира. Рассмотрение остальных принятых Государственной Думой законов всецело зависит от усмотрения Совета Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

В случае отклонения Советом Федерации одобренного Государственной Думой федерального закона опять возникают две возможности. Чаще всего в таких случаях палаты Федерального Собрания создают согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. По завершении работы согласительной комиссии закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. Если же Государственная Дума не согласна с решением Совета Федерации или согласительной комиссии, то закон подлежит повторному голосованию. В этом случае он считается принятым, если за него проголосуют не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На эту процедуру ему отводится Конституцией РФ (ст. 107) четырнадцать дней. В течение этого времени Президент РФ вправе отклонить закон, после чего Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Особый порядок установлен Конституцией РФ для внесения предложений и рассмотрения поправок и вопроса о пересмотре Конституции РФ (ст. 134 – 137).

Статьей 15 Конституции РФ определены обязательные условия вступления в силу нормативных актов. Все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы. Неопубликованные нормативные правовые акты не применяются, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу.

Установленный Конституцией РФ принцип обнародования нормативных актов послужил основой для принятия актов, определивших порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов.

Основными актами Российской Федерации, регулирующими этот вопрос, являются:

1) Федеральный закон от 14.06.94 N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»¹;

2) Указ Президента РФ от 23.05.96 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»¹.

Рассмотрим подробнее условия, имеющие решающее значение для вступления в силу нормативных правовых актов, — обязательное официальное опубликование всех нормативных актов и обязательную государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.

Под официальным опубликованием нормативного правового акта следует понимать помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальными действующим законодательством.

Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента РФ, актов Правительства РФ такими изданиями являются «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации».

Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».

Для ведомственных нормативных правовых актов официальным опубликованием считается опубликование в «Российской газете» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература».

Исключение составляют акты Центрального банка Российской Федерации и Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Российской Федерации, официальными источниками опубликования которых являются соответственно «Вестник Банка России» и «Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг».

Государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств, затрагивающих права и интересы граждан и носящих межведомственный характер, производится Министерством юстиции РФ.

Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в определенном законодательством порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

Общий порядок вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания определен ст. 6 Федерального закона от 14.06.94 N 5-ФЗ. В соответствии с ним федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней после официального опубликования.

Этот порядок действует, если самими законами и актами палат Федерального Собрания не установлен другой порядок вступления их в силу.

Существуют, кроме того, следующие варианты вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания.

1. Порядок вступления в силу закона может быть определен в самом законе: называется конкретная дата или, что встречается наиболее часто, дается формулировка «Вступает в силу со дня официального опубликования».

2. Порядок вступления в силу закона нередко определяется отдельным документом — законом о введении его в действие.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Данный порядок также является общим и применяется в тех случаях, когда самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.

Если порядок вступления в силу не определен в самом акте, то нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения, носящие конфиденциальный характер и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок.

Для некоторых нормативных актов могут быть предусмотрены специальные правила их вступления в силу, всегда специально оговариваемые в законе.

Порядок вступления в силу нормативных правовых актов субъектов РФ и актов муниципальных образований устанавливается ими самостоятельно.

Статья 6 Закона РФ «#G0О порядке опубликования и вступления в
силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» говорит о том, что «#G0федеральные конституционные законы, федеральные законы… вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами… не установлен другой порядок вступления их в силу». При этом подразумевается, что закон с действием, устанавливаемым нормой этого Закона, не является собственно законом еще 10 дней; приобретая силу, он одновременно вступает в действие. При этом не исключается регулирование вступления в действие особой коллизионной нормой, содержащейся в документе или вынесенной в отдельный нормативный акт. Важность и сложность документа заставляет законодателя отнести введение в действие на продолжительный срок, причем, если бы данной нормы не было, Кодекс вступил бы в силу согласно общему порядку, через десять дней после опубликования. Нельзя согласиться с точкой зрения В. П. Малкова о предпочтительности общего пути вступления законов в силу. Напротив, значительный разрыв между опубликованием и введением в действие (для Семейного кодекса, например, – порядка трех месяцев) позволяет наилучшим образом подготовиться к введению закона в действие. Кроме того, как правило, по поводу законопроектов возникают дискуссии, благодаря которым общество получает еще большую возможность для глубокого ознакомления с будущим законом. В этом свете выглядят неубедительными выводы В. П. Малкова о том, что «населению… не обеспечивается возможность своевременного ознакомления с законом»¹. О подобном говорит Алексеев: «Если… при утверждении нормативного акта не устанавливается специального срока для его введения, то применяются особые правила, регламентирующие общий порядок вступления нормативных актов в силу, который в то же время означает и порядок введения их в действие»².

Экономическое, политическое, культурное, техническое развитие приводит к появлению принципиально новых общественных отношений и, как следствие, к фактическому устареванию действующих законов, а также к их замене новыми нормативными актами. Однако на определенном этапе может возникнуть ситуация, когда новые законы еще не появились, а действующие уже не соответствуют сложившимся в обществе отношениям. Так, например, некоторые акты Союза ССР, фактически утратившие свою актуальность, официально на сегодняшний день не отменены. В таких случаях юридические коллизии практически неизбежны².

В современной науке коллизию определяют как «отношение между нормами, выступающее в форме различия или противоречия при регулировании одного фактического отношения». Скажем о двух основных способах разрешения коллизий. Первый – отменить один из коллизирующих актов, или, в случае, если их количество больше двух, отменить несколько, оставив только один, либо отменить соответствующие нормы, оставив в качестве регулятора нормы одного определенного. Но это мало приемлемо. Другой способ состоит в создании определенных коллизионных норм, регулирующих действие того или иного акта по данному вопросу, устанавливающих приоритет действия.

Всего выделяют четыре вида коллизий: темпоральные, пространственные, иерархические (субординационные) и содержательные. Соответственно выделяются коллизионные нормы – темпоральные, пространственные, иерархические (субординационные) и содержательные.

Темпоральная коллизия представляет собой «конфликт юридических правил, происходящий в результате издания в разное время по одному и тому же вопросу двух или более норм права»². Подобное может происходить по причине того, что имело место повторение норм во времени. Например, по причине незнания о существовании нормативно-правового акта, регулирующего определенный круг отношений, был принят дублирующий акт. Также такая коллизия может произойти при фактической отмене правового акта другим, когда неясно, в какой части нормы одного перекрывают соответствующие нормы другого, и перекрывают ли вообще. В такой ситуации сложилась следующая коллизионная норма, регулирующая действие законов во времени: последующий закон отменяет предыдущий (lex posterior derogat priori). Таким образом, коллизия, сложившаяся между двумя (или более) нормативными актами, одинаковыми по юридической силе и предмету действия, но принятыми в разное время, решается в сторону последнего.

Коллизия норм в пространстве рассматривается как «конфликт норм, чаще всего возникающий в результате того, что одно фактическое обстоятельство может быть урегулировано правовыми нормами, действующими на разной территории»¹. Среди причин этой коллизии можно назвать «протяженность» фактического обстоятельства, когда некоторое правоотношение начинается в одном государстве, находит продолжение во втором и, например, заканчивается в каком-то третьем.

Содержательная коллизия представляет собой «конфликтное отношение действующих одновременно и на одной территории предписаний равной юридической силы, возникающее в результате частичного совпадения объемов регулирования и обусловленное спецификой регламентирования общественных отношений»². То есть, данные коллизии возникают по причине смешения действия по предмету двух или нескольких норм. Соответственно коллизия возникает между общими и специальными нормами права. Здесь действует коллизионная норма, устанавливающая приоритет специального закона: специальный закон отменяет действие общего (lex speciali derogat legi generali).

Нередко происходит такое явление, как совпадение коллизий, так сказать, «коллизия коллизионных норм». Соответственно, подобные ситуации должны находить свое разрешение.

На уровне практического правоприменения соответствующие органы и должностные лица при обнаружении коллизий обычно руководствуются следующими правилами:

а) если противоречат друг другу акты одного и того же органа, но изданные в разное время, то применяется последний по принципу, предложенному еще римскими юристами: позже изданный закон отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится;

б) если коллизионные акты изданы одновременно, но разными органами, то применяется акт, обладающий более высокой юридической силой (например, закон и указ, указ и правительственное постановление, постановление Правительства и акт отраслевого министерства), т.е. за основу берется принцип иерархии нормативных актов;

в) если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний; если разного уровня (коллизии по вертикали), то общий. Подобные акты или нормы иногда называют конкурирующими. Например, в Конституции РФ есть норма о несменяемости судей Конституционного Суда, а в специальном законе об этом Суде установлен 12-летний срок. Действует последний.

В целом способами разрешения коллизий являются: 1) толкование; 2) принятие нового акта; 3) отмена старого; 4) внесение изменений или уточнений в действующие; 5) судебное, административное, арбитражное рассмотрение; 6) систематизация законодательства, гармонизация юридических норм; 7) переговорный процесс, создание согласительных комиссий; 8) конституционное правосудие. Некоторые из этих способов используются одновременно. Существуют также международные процедуры устранения конфликтов.

Юридические коллизии, политические неурядицы подрывают основы порядка и стабильности в обществе, деформируют правосознание людей, создают критические ситуации, социальную напряженность. Подобные катаклизмы — признак невысокой правовой культуры, процветающего на всех уровнях юридического нигилизма. Поэтому их необходимо по возможности не допускать, профилактировать, а если они все же возникают — своевременно снимать с помощью выработанных для этого механизмов.

 

 

 

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Таким образом, правотворчество является одной из важных отраслей государственной деятельности. Главной функцией правотворчества является создание правовых норм, нормативных актов. Главным видом правотворчества является законодательная деятельность. Создание подзаконных актов, в том числе, министерствами и ведомствами, службами, госкомитетами также выступает как часть механизма правового регулирования. Определенную роль в механизме правового регулирования общественных отношений играют органы судебной власти. Нормотворчество это форма деятельности государственных органов и должностных лиц направленная на создание, дополнение и отмену норм права.

Нормотворчество, таким образом, является также одним из компонентов механизма правового регулирования в государстве. Эффективный менеджмент нормотворчества позволяет осуществить оптимальное, результативное, целенаправленное правовое воздействие на общественные отношения.

На основе законодательной деятельности (деятельности парламента) осуществляется ведомственное нормотворчество со стороны правительства, министерств, служб, представляющих исполнительную власть. При этом пределы нормотворческой компетенции министерств и ведомств ограничены, как правило, их функциями, закрепленными в положениях об этих министерствах и ведомствах.

Нормативные акты министерств и ведомств принимаются либо в силу прямого указания закона по поручению Президента или Правительства. Законотворчество, как и нормотворчество, в том числе, ведомственное в целом отражает административную политику государства, содержание и формы государственного управления. Таким образом, модели законотворчества являются следствием функционирования моделей государственного управления, политических режимов, стоящих у власти сил в государстве.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

 

1. Конституция Российской Федерации. 12 .12. 1993 // Российская газета. – 1993. 25 декабря.
   
2. Федеральный закон от 14.06.94 N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // СЗ РФ, 1994. № 8. Ст. 801.
   
3. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. // Российская газета.– 30 июня 2004– № 137-д.
   
4. Указ Президента РФ от 23.05.96 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 8.
   
5. Алексеев С. С. Проблемы теории права. Курс лекций. Т. 2. М., 2004.
   
6. Бергман Г.Дж., Рей Ч. Дж. Римское право и общее право Европы // Государство и право. 1994. № 12.
   
7. Васильев А.В. Теория права и государства. –М., 2005.
   
8. Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984.
   
9. Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации Автореф. дис. канд. юрид. наук. Н.Новгород, 1994.
   
10. Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М., 1964.
    
11. Малков В. П. Опубликование и вступление в силу федеральных законов, иных нормативных актов // Государство и право. 1998. № 3.
    
12. Михалева Н.А. Конституционные реформы в республиках — субъектах РФ // Государство и право. 1995. № 4. С. 3-10.
    
13. Оксамытный В.В. Проблемы сравнительного правоведения //Теория государства и права. М., 1995.
    
14. Научные основы советского правотворчества / Под ред. Р.О. Халфиной. М., 1981
    
15. Нормы советского права. Вопросы теории / Под ред. М.И. Байтина и В.К. Бабаева. Саратов, 1987. С. 65 – 73.
    
16. Паленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.
    
17. Общая теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. Т. 2. М., 2005.
    
18. Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М, 1974; Кавачев Д.А. Механизм правотворчества в социалистическом государстве. М., 1977.
    
19. Проблемы теории и государства / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2005.
    
20. Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985.
    
21. Шабалин В.А. Системный анализ механизма правового регулирования // Советское государство и право. 1969. № 10. С .124 – 125.
    
22. Чхиквадзе В.Х. Государство, демократия, законность. Ленинские идеи и современность. М., 1967.
    
23. Явич Л.С. Сущность права. М., 1985.