Происхождение слова «вече» не вполне ясно. В.И. Даль со знаком вопроса приводит два варианта — «вещать» и «завет». Западные исследователи склонны выводить вече от глагола «вещать». Так, по М. Шефтелю, вече (от «вещать», parter) буквально означает «парламент» [134, 339].
Историю развития института референдума в России условно можно подразделить на четыре периода:
— первый — дореволюционный период;
— второй — советский период, который условно может быть разделен на следующие периоды: с 1917 по 1936 гг., с конца 50-х годов– начала 60-х годов по 1990 г.;
— третий период — постсоветский (с 1990 по декабрь 1993 гг.);
— четвертый — современный период (1993 г. по настоящее время).
Остановимся на характеристике указанных периодов.
Среди историков нет единства в оценке полномочий веча. Причиной тому — нестабильность этого правового института. доказывает, что вече не только выполняло законодательные функции, но и выступало органом исполнительной и судебной власти.
Анализ нормативных источников того времени и трудов историков, посвятивших свои работы изучению вече, позволяют сделать следующий вы-вод. Вече действительно можно назвать прародителем референдума: в нем мы находим такие общие с институтом референдума черты, как решение вопросов голосованием, принятие решения большинством, представительство интересов большинства, императивность решения.
С времени централизации российского государства до начала ХХ века в истории России нельзя найти элементы института референдума ибо на протяжении более трехсотлетнего периода в России господствовала единоличная власть монарха.
Вопросы участия народа в осуществлении власти были предметом изучения многих выдающихся российских ученых: Алексеева А. С. [67], Гессена В. М. [75], Градовского А. Д. [76, 77], Ивановского В. В. [134], Кистяковского Б.А. [93], Ковалевского М.М. [94], Кокошкин Ф. Ф. [96], Коркунова Н.М. [105], Лазаревского Н.И. [107], Новгородцева П.И. [115], Чичерина Б.Н. [137].
Большая часть российских государствоведов дореволюционного периода рассматривала институт референдума в критическом аспекте. Безусловным сторонником введения в России демократических институтов был М.М. Ковалевский.
О правовом государстве, участии народа в осуществлении власти непосредственно, о принципиальных позициях народовластия вообще и окончательной стадии — голосовании писали Тахтарев К.Н. [128], Сапожников и другие авторы, Виноградов П.Г. [74], Водовозов В. [73], исследуя в сравнительном анализе государственный строй других государств, так или иначе затрагивали вопросы народовластия и использования институтов референдума, плебисцита, использования народного голосования и народной инициативы в управлении государством, в решении определенных вопросов.
В работах некоторых ученых-государствоведов встречаются высказывания о том, что референдумы в СССР проводились на местном уровне [70]; о том, что они использовались для решения национально-территориальных вопросов [127], вопросов управления территорией и самообложения местного характера [85].
В Печенеге, согласно Советско-финскому договору, 1 марта 1918 г. проводился опрос населения. По условиям договора между Россией и Польшей также предусматривался местный плебисцит, проведенный только в 1939 г. [113, 51].
Период с 1936 по 1990 гг. характеризуется нормативным закреплением данного института в нормативно-правовых актах. . Первая глава, состоявшая из 8 статей, была посвящена общим положениям: понятию, принципам референдума, субъективному праву граждан. Последующие главы закона последовательно регулировали все стадии подготовки и проведения всероссийского референдума: вторая глава посвящалась объявлению референдума РСФСР; третья — подготовке к референдуму; затем регулировалось проведение референдума и установление его результатов. Завершающая глава, состоявшая из одной статьи, была посвящена ответственности за нарушение законодательства о референдуме.
Таким образом, первый референдум РСФСР состоялся, и вопрос, вынесенный на него, был решен положительно.
Таким образом, предыдущие три периода развития института референдума не бесспорны как в теоретическом смысле, так и по результатам. Характеристика современного периода развития института референдума в Российской Федерации будет продолжена в следующих главах, посвященных анализу нормативного закрепления исследуемого института на трех уровнях и практике его использования.
Думается, что такое определение неоправданно сужает содержание исследуемого понятия, сводя референдум к важной, но не единственной его функции — принятию законов путем всенародного их одобрения. Юридический энциклопедический словарь определяет референдум как «обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституции, законодательным или внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам» [143, 140]. Помимо названных функций данный институт непосредственной демократии, по мысли авторов определения, может быть использован как метод решения территориальных споров в международной практике. Очевидно, что и это определение вряд ли можно считать оптимальным.
Во-первых, при отождествлении совокупности участников референдума с избирательным корпусом, формально соответствующем этапу голосования в ходе референдума, не исчерпывается вся совокупность граждан, участвующих в этой акции на иных ее стадиях.
Во-вторых, определение предмета референдума через обобщающий термин «внутриполитические и внешнеполитические вопросы» ведет к чрезмерному расширению сферы применения рассматриваемого института.
Далеко не все вопросы, относящиеся к названной категории, могут быть решены с помощью референдума. В частности, Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации», как и первый российский закон о референдуме, содержит в ст. 3 перечень вопросов, не подлежащих решению таким способом [64].
Более универсальную дефиницию содержит Политологический энциклопедический словарь, определяющий референдум в виде всенародного волеизъявления (голосования или опроса) по важному государственному или общественному вопросу [118, 341]. Но и это определение содержит неточность, заключающуюся в традиционном отождествлении референдума с опросом, в то время как последний, с точки зрения теории, является самостоятельным институтом конституционного права.
Рассмотренные выше определения понятия референдума ограничиваются выявлением его внешних признаков: объекта голосования, формы проведения, состава участников и т.д., но не затрагивают сущности этой формы демократии. Исключение составляет исследование В.П. Серебрянникова, который утверждает, что «референдум — форма и средство реализации суверенитета народа, демократический способ выявления и выражения его воли, точнее — воли избирателей» [141, 16]. Данное определение представляет интерес в том отношении, что через него устанавливается связь института референдума с иными государственно-правовыми институтами.
Н.М. Степанов, указывает на то, что референдум — это, прежде всего, голосование, которое может сочетаться с обсуждением, а может проводиться и без него [126, 130]. Более категорическую позицию по этому вопросу занимают Ю.А. Дмитриев и А. Л. Златопольский, которые предлагают объединить институт всенародного (народного) опроса с всенародным (народным) референдумом [79, 110].
Анализ содержания понятия «референдум» был бы неполным, если бы в настоящем исследовании мы не обратились к определениям этого понятия зарубежными учеными-юристами. В частности, Л. Дюги в работе, написанной в начале века, отождествляет референдум с прямым народным правлением [81, 397]. Даже для консервативного английского государственного права, традиционно отрицавшего положительную роль института референдума, в этот период характерно исследование такого гипотетического явления, как «министерский референдум», имевший целью «обратиться» и получить доступ к «суверенному народу» [108, 212].
В более позднее время во французской государственно-правовой науке сформировался иной подход к оценке этого явления. Так, М. Дюверже определяет референдум как одобрение реформ, голосование закона [81, 397]. В этом определении уже присутствует разграничение консультативного и императивного референдума.
Такой позиции придерживаются В.Т. Кабышев, В.В. Маклаков, И.П. Трайнин, С.В. Троицкий. Несмотря на предельную простоту, ясность и внешнюю бесспорность, данная позиция не может быть поддержана по следующим соображениям: характеристика исследуемого понятия поверхностна, не охватывает всех его этапов и стадий; авторы ограничиваются исследованием только общегосударственного уровня реализации данного института, не затрагивая местный и региональный уровни; игнорируется возможность использования референдума для консультаций и выяснения позиции граждан по важнейшим вопросам общественной жизни; не отражены исключительное значение и высшая юридическая сила акта, принятого в результате референдума.
Таким образом, сторонники этой позиции определяют только один из видов референдума, не раскрывая его сущности, внутренней динамики и механизма проведения.
Вторая группа ученых, характерным представителем которой выступает В.Ф. Коток, сводит определение референдума к утверждению того или иного проекта государственного решения, придающему ему окончательный характер [106]. Данное определение, безусловно, шире рассмотренного выше, не только включает в себя возможность принятия различных решений, но и подчеркивает его значимость по сравнению с иными решениями, принимаемыми органами государственной власти.
Так или иначе, сторонников этих двух позиций объединяет то, что они ограничивают значение референдума нормотворческой деятельностью, хотя практика показывает, что оно гораздо шире.
Третья группа ученых (А. Ангелов, Г.В. Барабашев, В. Дрогин, Б. Спа-сов, К.Ф. Шеремет) рассматривает референдум не только в качестве средства принятия законопроектов, но и как способ решения конкретного государственного вопроса, различных вопросов общественной жизни (в том числе и на местном уровне), как способ выявления и выражения воли избирателей. Вместе с тем их объединяет один недостаток: нечеткое разделение таких форм демократии, как плебисцит, императивный и консультативный референдум. Думается, что это немаловажный вопрос, требующий отдельного решения.
Если речь идет о всенародном референдуме, то его можно рас-сматривать как высшую форму волеизъявления народа. Сложнее обстоит дело с местным и региональным референдумами, а тем более с референдумом, проводимым в порядке народной инициативы.
Законодательством субъектов Российской Федерации и в уставах муниципальных образований даются определения референдумов, в основном, в рамках определений, данных федеральным законодателем.
Перейдем к анализу классификации референдумов. Прежде всего, отметим, что по обязательности решения, принятого на референдуме: консультативный и императивный референдумы. Деление референдумов на консультативные и императивные (Приложение 1) является одним из важнейших, принципиальных вопросов классификации этой формы непосредственной демократии. В ее основе лежит различие последствий проведения референдума или, иными словами, обязательность, правовая сила его решений.
Следует отметить, что проект нормативно-правового акта не должен выноситься только на императивный референдум. Подобные вопросы могут решаться и консультативным референдумом, особенно местным или региональным.
. Данная классификация основана на юридическом характере принимаемых с их помощью актов [99, 105]. Само название указывает на цели законодательного, международно-правового, административно-правового референдумов. Эти виды референдумов отличаются как по кругу субъектов инициативы проведения, так и по процедуре проведения.
Конституционным признается референдум, на котором рассматриваются вопросы, связанные с принятием и изменением Основного закона. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. была принята конституционным референдумом.
Юридическое разграничение референдумов на конституционный и законодательный применяется не во всех правовых системах [103, 75]. Возможна классификация референдумов и по другим предметам: например по финансовым вопросам, при изменении административно-территориальных единиц, международно-правовых.
В действующем законодательстве России закреплены различные виды референдумов; конституционные (уставные), международные, административно-территориальные, для решения вопросов самообложения населения в муниципальных образованиях могут использоваться референдумы, при решении вопросов градостроительства и т.д. В России возможно в будущем проведение международного референдума по принятию конституционного акта союзного государства России и Беларуси [24].